O critério espacial do “destino” ameniza, mas não acaba com a guerra fiscal no Brasil

Por Guilherme Gabriel Cesco* — A reforma da tributação sobre o consumo, promovida pela EC 132/2023 e regulamentada pela LC 214/2025, contém o critério espacial como elemento central da regra-matriz de incidência do IBS e da CBS. Tradicionalmente, esse critério delimita o local em que o fato gerador se considera ocorrido, servindo de parâmetro para a identificação do ente competente para arrecadar o tributo. No modelo anterior, marcado por uma convivência imperfeita entre origem e destino, prevalecia, em grande medida, a tributação na origem, o que contribuiu para a formação de distorções econômicas relevantes.

A chamada “guerra fiscal” é a expressão mais evidente desse arranjo. Estados historicamente disputaram investimentos por meio da concessão de benefícios fiscais de ICMS (reduções de base de cálculo, créditos presumidos, regimes especiais) frequentemente à margem da legislação de regência. No âmbito municipal, embora em menor escala, também se verificam diferenças relevantes nas alíquotas de ISS entre localidades, incentivando estratégias de deslocamento formal de prestadores de serviço. Nesse ambiente, não é incomum que empresas estruturem seus centros de distribuição e até mesmo suas sedes operacionais considerando tais vantagens fiscais, ainda que isso implique perdas de eficiência logística.

A reforma pretende, ao menos em tese, corrigir essas distorções ao consagrar o princípio do destino como fundamento do critério espacial do IBS e da CBS. Nesse novo modelo, a arrecadação deixa de estar vinculada ao local de produção ou prestação e passa a se orientar pelo local de consumo do bem ou serviço. Essa transição busca reduzir conflitos federativos historicamente associados à tributação na origem e promover maior neutralidade econômica.

A própria arquitetura de transição da reforma atenua, ao menos no curto e médio prazo, a eficácia de eventuais estratégias de competição fiscal. A repartição da arrecadação entre Estados e municípios será implementada de forma gradual e prolongada, com mecanismos de compensação e redistribuição que se estendem por décadas, com marcos que alcançam 2078.

Nesse cenário, eventuais tentativas de deslocamento artificial do consumo para aproveitamento de diferenças de alíquotas tendem a produzir efeitos diluídos no tempo, reduzindo o incentivo econômico imediato que historicamente sustentou práticas típicas de guerra fiscal. Trata-se, portanto, de um modelo que, ao menos durante a transição, desestimula movimentos abruptos de reorganização territorial com finalidade estritamente tributária, embora não elimine por completo a racionalidade econômica subjacente à busca por vantagens fiscais.

Não obstante, a simplificação pretendida convive com um desenho que ainda preserva certa flexibilidade federativa. Estados e municípios poderão definir suas alíquotas dentro de limites estabelecidos, agora aplicadas ao local de destino. A competição tributária, portanto, não desaparece integralmente, mas tende a assumir contornos mais restritos e menos distorcivos. Ainda assim, permanece a possibilidade de ajustes estratégicos pelos entes subnacionais, o que exige atenção quanto à efetiva neutralidade do sistema.

Do ponto de vista empresarial, a mudança é igualmente significativa. Se antes o planejamento tributário voltava-se para a localização da produção ou da prestação, agora o foco desloca-se para o local de aquisição. Isso implica uma reorientação relevante: estratégias poderão privilegiar eficiência nas aquisições, gestão de fluxo de caixa e estruturação de cadeias logísticas mais racionais, em detrimento de decisões puramente fiscais. Em outras palavras, o novo modelo tende a reduzir a influência tributária sobre a geografia econômica das empresas, embora não a elimine por completo.

Todavia, essa aparente solução suscita novas indagações. A definição do local de destino, não é trivial, especialmente em operações complexas, digitais ou com múltiplos polos de consumo. A própria LC 214/2025 estabelece um rol amplo de hipóteses para determinar o local da operação, variando conforme a natureza do bem ou serviço, o que evidencia a tentativa de abarcar a diversidade das relações econômicas contemporâneas. Esse detalhamento, embora necessário, pode tensionar o princípio da simplicidade que orientou a reforma.

Nesse contexto, questiona-se: até que ponto a nova modelagem do critério espacial, centrada no destino, efetivamente simplifica o sistema? Ou, ao contrário, inaugura um novo campo de disputas interpretativas? A multiplicidade de critérios para definição do local de consumo pode fomentar controvérsias entre entes federativos, reavivando litígios sob novas bases. Não se pode afastar, ainda, o risco de incidências concorrentes ou discussões acerca do verdadeiro local do consumo, especialmente em operações digitais e serviços complexos, contribuindo para o aumento de litígios.

A resposta a essas questões dependerá, em grande medida, da clareza regulatória e da capacidade de coordenação entre os entes. Caso contrário, o que se anuncia como o fim da guerra fiscal poderá revelar-se apenas a sua transformação, agora travada em torno do critério de destino.

*Guilherme Gabriel Cesco é advogado tributarista, sócio tributário do Salamacha, Abagge & Calixto – Advocacia, bacharel em Direito e Especialista em Processo Civil pela Universidade Estadual de Ponta Grossa (UEPG)