Fisco amplia poder sobre contribuintes com figura do ‘devedor contumaz’

Por Beatriz Palhas Naranjo e Marcella Matrone Filgueiras — A figura do devedor contumaz sempre ocupou uma área cinzenta no sistema tributário brasileiro: muito mencionada no discurso arrecadatório, mas sem critérios suficientemente claros que delimitassem quem poderia, de fato, ser enquadrado nessa condição. A recente regulamentação editada pela Receita Federal e Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional tenta preencher essa lacuna. O problema, contudo, está na amplitude que a norma assumiu, avançando sobre garantias tradicionais do contribuinte e ampliando o poder sancionador do Fisco.

A regulamentação se deu por meio da Portaria Conjunta RFB/PGFN 6, de 26 de março de 2026. A norma prevê os critérios e procedimentos para identificação do devedor contumaz, conferindo concretude a uma figura jurídica que, até então, não possuía critérios detalhados de aplicação e dependia de ampla margem de discricionariedade da Administração Pública.

Para reconhecimento da contumácia, a Portaria estabeleceu o cálculo do montante da dívida, a forma de apuração do patrimônio do contribuinte, os critérios temporais de reiteração e o procedimento administrativo, com previsão de notificação prévia, prazo para defesa e hipóteses de suspensão do enquadramento.

Para fins de caracterização do devedor como contumaz, foram observados os critérios já previstos na LC 225/2026, segundo os quais o contribuinte deve possuir créditos tributários em situação irregular em valor igual ou superior a R$ 15 milhões e correspondentes a mais de 100% do patrimônio conhecido. Além disso, exige-se a reiteração da irregularidade, verificada em quatro períodos consecutivos ou seis alternados no intervalo de doze meses, bem como a ausência de justificativa objetiva que afaste a configuração da contumácia.

Um dos aspectos mais sensíveis da regulamentação diz respeito à inclusão, de débitos ainda em discussão administrativa no cálculo e aferição da contumácia.

Isso porque, atualmente, os contribuintes que discutem débitos na esfera administrativa são beneficiados com a suspensão da exigibilidade do crédito enquanto perdurar o recurso administrativo, podendo, por exemplo, emitir certidões, participar de licitações e evitar restrições em órgãos de proteção ao crédito.

Vale lembrar que a LC 225/2026 passou a vincular a caracterização da contumácia à existência de “créditos em situação irregular”. Todavia, essa previsão não foi expressamente enfrentada pela própria lei. Esse silêncio regulatório gerou a expectativa de que a futura regulamentação viesse a delimitar o conceito de “créditos em situação irregular” em consonância com o regime jurídico estabelecido no Código Tributário Nacional (CTN).

A Portaria, contudo, excluiu do cálculo da contumácia apenas os débitos com exigibilidade suspensa por decisão judicial, sem conferir o mesmo tratamento àqueles submetidos à discussão administrativa.

Na prática, houve uma distinção que não encontra respaldo no CTN, que prevê que tanto a discussão judicial quanto a administrativa são aptas a suspender a exigibilidade do crédito tributário. O resultado? Débitos ainda não definitivamente constituídos e que, para fins tributários, licitatórios e financeiros, estão com a exigibilidade suspensa, passam a ser considerados para fins de caracterização do devedor contumaz.

Ao admitir o enquadramento do contribuinte como devedor contumaz mesmo diante da pendência de julgamento administrativo, a regulamentação enfraquece a utilidade do contencioso tributário e, na prática, anula o exercício do direito de defesa. Agora, a apresentação de impugnações e recursos administrativos não são suficientes para afastar as consequências do enquadramento, o que impõe ao contribuinte um gravame adicional não previsto no sistema.

Surgem, então, questionamentos relevantes quanto à coerência da regulamentação com a lógica do sistema tributário. Se a exigibilidade do crédito está suspensa, é legítimo atribuir a ele efeitos próprios da inadimplência definitiva? Ao diferenciar a suspensão judicial da administrativa, a Portaria tensiona garantias fundamentais do contribuinte em favor de uma abordagem mais voltada à eficiência arrecadatória.

Essa tensão se intensifica quando se observa a ampliação do regime sancionatório. A LC 225/2026 já previa um conjunto expressivo de restrições ao devedor contumaz, como a perda de benefícios fiscais, vedação à participação em licitações e à contratação com o poder público, impossibilidade de utilização de prejuízo fiscal e base negativa da CSLL e o impedimento de ingresso ou permanência em recuperação judicial – penalidades bem rigorosas.

Ainda assim, a Portaria foi além e introduziu a vedação à celebração de transação tributária. A medida, além de não encontrar previsão na LC, suscita dúvidas quanto à sua validade jurídica. O poder regulamentar deve apenas viabilizar a execução da lei, sem inovar na ordem jurídica, de modo que, ao criar nova restrição, a Portaria ultrapassa esse limite ferindo o princípio da legalidade.

Para além da discussão formal, há um impacto prático relevante. A transação tributária consolidou-se como um dos principais instrumentos de regularização fiscal e de redução de litigiosidade. Ao vedar o acesso a esse mecanismo, a Portaria restringe as alternativas do contribuinte e dificulta a própria regularização de sua situação, mesmo nos casos em que haja disposição para negociar e cumprir as obrigações assumidas.

Situação semelhante pode ser observada no que se refere à limitação do uso de prejuízo fiscal e base negativa da CSLL. Embora essa restrição decorra da própria lei, sua aplicação no contexto da Portaria potencializa seus efeitos. Na dinâmica empresarial, a utilização desses créditos é prática comum e essencial para a gestão do passivo tributário. Ao impedir sua utilização, o regime do devedor contumaz reduz a capacidade de compensação e reorganização financeira, podendo, em vez de estimular a regularização, contribuir para o agravamento da inadimplência.

Outro ponto que merece reflexão é o canal de denúncia instituído no âmbito da regulamentação. A Portaria abriu espaço para que a RFB e a PGFN estruturassem mecanismos de recebimento de informações por terceiros. Embora ajude a fiscalizar e combater a inadimplência, sua estrutura preocupa. Como as denúncias podem ser anônimas e o processo é pouco transparente, o sistema acaba virando uma arma nas mãos de concorrentes. Mesmo que não sirva como prova imediata, ela pode desencadear investigações e cobranças pesadas, o que gera insegurança jurídica e abre brechas para abusos contra o contribuinte.

A dimensão reputacional da regulamentação também não deve ser subestimada. A publicidade da condição de devedor contumaz, com inclusão em listas públicas, no Cadin e em registros cadastrais, amplia as consequências do enquadramento. O impacto não se limita ao plano jurídico, como também alcança o acesso ao crédito, a manutenção de relações comerciais e a própria imagem da empresa no mercado. Trata-se de um mecanismo de pressão indireta que reforça o caráter sancionatório do regime.

A intenção de tornar mais efetivo o combate aos devedores contumazes é legítima, mas a forma como isso foi feito levanta problemas. É nesse ponto que o debate se intensifica: a linha que separa a regulamentação legítima da inovação indevida é tênue.

No caso da portaria, essa linha pode ter sido ultrapassada e, mais uma vez, a questão acabará sendo debatida no Judiciário. Ao adotar interpretações ampliativas, impõe-se um regime gravoso aos contribuintes, inclusive àqueles que se encontram em situação de fragilidade econômico-financeira, como empresas em crise ou próximas da insolvência.

Soma-se a isso o fato de que a própria Administração Fiscal é responsável pela análise e pelo enquadramento do contribuinte como devedor contumaz, o que concentra no Fisco significativa margem de decisão e reduz, na prática, o espaço para reversão dessa condição pelo contribuinte, mesmo em situações que demandariam tratamento mais diferenciado. Temos, mais uma vez, um cenário de incertezas em que a busca por eficiência na arrecadação tende a comprometer as garantias do contribuinte.

*Beatriz Palhas Naranjo é advogada da área tributária do Diamantino Advogados Associados
*Marcella Matrone Filgueiras é estagiária da área tributária do Diamantino Advogados Associados