Obras licitadas agora: o reequilíbrio tributário não está garantido depois

Por Natália Cepeda Fernandes* – Uma obra licitada em 2026 pode ter sua proposta formada com PIS e Cofins e ser executada, já no ano seguinte, sob a incidência da CBS. O problema não começa quando a empresa apresenta um pedido de reequilíbrio. Começa antes, na formação do preço da própria licitação. Se os referenciais utilizados pela Administração continuarem refletindo uma estrutura tributária que deixa de existir, o valor estimado nasce desalinhado do regime aplicável à execução do contrato. E há uma dificuldade adicional: para os contratos licitados agora, o reequilíbrio decorrente da reforma tributária não está necessariamente assegurado, ainda que seus efeitos sejam sentidos durante a execução.

É nesse ponto que o BDI deixa de ser apenas uma questão de engenharia de custos. A Lei nº 14.133/2021 incorporou expressamente o BDI de referência à formação do valor estimado das obras e serviços de engenharia (art. 23, § 2º). Ele integra, portanto, a construção jurídica do preço da contratação.
A dificuldade é que os referenciais hoje utilizados foram estruturados sob outra lógica tributária. O modelo consolidado pelo TCU no Acórdão nº 2.622/2013 considera tributos como PIS, Cofins e ISS na composição do BDI. A não cumulatividade, o aproveitamento de créditos e a forma de incidência alteram a lógica do cálculo. A própria LC 214/2025 reconhece isso ao exigir que esses fatores sejam considerados na carga tributária efetiva dos contratos anteriores à reforma (art. 374, § 1º). Não basta, portanto, substituir uma alíquota por outra dentro da fórmula.
Ademais, é importante considerar que a transição apenas termina em 2033 e que a partir de 2029, o ISS começa a ser substituído gradualmente pelo IBS, o que alcança as obras de execução mais longa licitadas hoje ou durante esse período.
Antes de definir como reequilibrar contratos afetados pela reforma, é preciso saber como licitar contratos que já atravessarão a transição, considerando tanto o orçamento da Administração quanto a proposta da empresa.
No orçamento da Administração, como o BDI de referência integra o valor estimado da contratação, esse referencial precisa representar adequadamente a estrutura tributária aplicável à obra. Caso contrário, a Administração pode licitar com um parâmetro que já não corresponde ao regime sob o qual parcela relevante do contrato será executada.
Na proposta da empresa, o BDI apresentado pelo licitante registra como aquele preço foi formado. A distinção é importante: o BDI de referência serve à estimativa e ao controle da licitação; o BDI da proposta documenta parte das premissas econômicas adotadas pelo contratado. Durante a transição tributária, essa documentação passa a ter uma função adicional.
A Lei nº 14.133 permite a alteração dos preços quando a criação, alteração ou extinção de tributos repercutir sobre o contrato, mas exige que essa repercussão seja comprovada (art. 134). Será preciso mostrar o efeito da mudança sobre aquele contrato.
A reforma afeta também os custos dos insumos e serviços adquiridos, o aproveitamento de créditos e a própria estrutura da cadeia de fornecedores. Duas obras submetidas à mesma alíquota podem sofrer impactos diferentes e, por isso, o BDI não resolve sozinho essa demonstração. Ainda assim, quanto menos documentada estiver a composição original do preço, mais difícil será separar o efeito efetivamente decorrente da reforma de outras variações ocorridas durante a execução.
Nas licitações de agora, há ainda uma questão que antecede a própria prova. A Lei Complementar nº 214/2025 criou um regime próprio de reequilíbrio para os efeitos da reforma, mas o restringiu aos contratos firmados antes de sua entrada em vigor, em janeiro de 2025, e aos firmados depois cuja proposta tenha sido apresentada antes dessa data (art. 373, caput e § 1º). Uma proposta apresentada em 2026 está fora desse regime. Resta o art. 134 da Lei nº 14.133, que pressupõe alteração tributária posterior à proposta.
É previsível que a Administração sustente que essa alteração não houve: quando o preço foi formado, a CBS já estava criada e o cronograma da transição, definido. A reforma seria, nessa leitura, risco conhecido e precificável. A empresa terá argumentos para sustentar que a carga efetiva dependia de elementos definidos depois, como alíquotas, regulamentação e regras de crédito. Mas isso será disputa, não direito assegurado.
Por isso, as empresas que hoje participam de licitações de obras públicas precisam olhar para a transição tributária já na formação de suas propostas. Isso significa identificar quais premissas tributárias estão sendo utilizadas, registrar a composição analítica do BDI, mapear e precificar os efeitos esperados da CBS e do IBS sobre os principais insumos e serviços e preservar a documentação que permita reconstruir, no futuro, a formação original do preço.
Também significa olhar com mais atenção para o edital. Um contrato cuja execução atravessará a transição não pode tratar a tributação apenas como uma cláusula genérica de alteração legislativa. Quanto mais claro estiver o ponto de partida (tributos considerados e premissas adotadas) menor será a discussão quando o impacto efetivamente aparecer. O tratamento da transição também deveria aparecer expressamente na matriz de riscos, quando houver. Se o edital silenciar, a discussão apenas será adiada: caberá definir, durante a execução, quais efeitos já eram conhecidos e precificáveis na data da proposta e quais decorreram de alterações posteriores.
A reforma tributária muda, assim, a forma de licitar e de contratar. Para a Administração, exige revisar os referenciais com que licita. Para as empresas, exige precificar e documentar as premissas com que contratam. Para contratos licitados agora, o reequilíbrio não está garantido depois.

sócia do Andrade Maia Advogados
*Natália Cepeda Fernandes é sócia vinculada à área de direito público e atua no contencioso e consultoria focada em previdência privada, com experiência envolvendo diversas questões atinentes à matéria, com olhar estratégico às questões jurisprudenciais, atuariais e de regulação de previdência e de investimento.