Mapa da judicialização
Brasil litiga muito, cedo e de forma desigual; reformas vão além do Judiciário, envolvendo a administração pública e mecanismos de resolução de conflitos
Por que o Estado brasileiro é alvo de tantos processos? Conjunto de dados recém-divulgados por um relatório da USP (Universidade de São Paulo) revela o tamanho da litigância contra o poder público no Brasil para tentar responder a essa pergunta.
Produzido em parceria com o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), o levamento mostra que o país já acumula 35,6 processos pendentes contra o Estado por mil habitantes, o que é sete vezes a média europeia, de 5,2, e coloca o Brasil muito acima de países como Alemanha (8,0), Argentina (5,8) e França (3,4). No outro extremo, os Estados Unidos são exemplo de baixíssima litigância, com apenas 0,1 processo por mil habitantes na Justiça Federal.
A fase II e final do relatório “Litigância contra o poder público” foi divulgada neste mês e envolveu uma equipe de 11 pesquisadores, coordenada pelo cientista político Rogério Arantes, professor do Departamento de Ciência Política. Arantes já estudou o fortalecimento da PF, o Ministério Público e outros órgãos de controle pós-redemocratização e a Constituição de 1988.
O texto evidencia que no Brasil se litiga muito, cedo e de forma desigual, e que enfrentar esse quadro exige reformas que vão além do Judiciário, alcançando a administração pública e os mecanismos de resolução de conflitos.
A pesquisa estabeleceu um grupo de 11 temas que concentram 90% da litigância contra o poder público. Em março de 2025, eram 10.652.058 processos pendentes e quase a metade era previdenciária.
A pressão sobre o Judiciário se manifesta já no primeiro grau. No disputado campo previdenciário, o Estado vence quase metade das ações, e apenas 34% dos autores obtêm vitória integral. Em áreas como saúde e educação, o cenário se inverte e os autores vencem com ampla margem — 74% de procedência total na saúde e 55% na educação. Quatro em cada cinco derrotas do cidadão ocorrem nos Juizados Especiais. Em matérias tributárias e de servidores, o poder público vence pouco mais de 30% das vezes.
No segundo grau, o comportamento muda. O Estado vence, em média, 56% das ações, mas quase sempre quando é o autor quem recorre — isto é, quando o tribunal apenas confirma uma sentença de primeiro grau favorável ao poder público. Quando o Estado é quem recorre, o êxito despenca para 12,2%, com variações por área: 17,2% na saúde, 22,4% na trabalhista e 13,4% na previdenciária.
Já nos tribunais superiores, o quadro se inverte: o Estado vence cerca de 60% das vezes, chegando a 71,8% no previdenciário. A exceção é o Tribunal Superior do Trabalho (TST), em que 62% dos recursos do poder público são rejeitados.
Para os pesquisadores, comparações entre instâncias exigem cautela, já que apenas parte dos casos chega ao segundo grau.
A econometria do relatório identifica fatores que impulsionam o ajuizamento contra o Estado. Entre eles, maior riqueza e menor desigualdade local, presença ampliada do Estado no território, pior saúde fiscal, maior número de advogados atuantes e ausência de Defensoria Pública na comarca.
Segundo o relatório, o resultado da comparação dos PIBs é “eloquente”: o país com maior valor, os Estados Unidos, têm a menor taxa de litigância, e o de menor PIB per capita analisado, o Brasil, sustenta a maior litigância contra o Poder Público.
A explicação para um dos resultados é direta: mais serviços e mais burocracia significam mais pontos de atrito. A Defensoria também se destaca: onde ela está presente, litiga-se menos. A advocacia privada tem incentivo para litigar; a Defensoria, ao contrário, enfrenta custos de tempo e recursos que reduzem o ajuizamento predatório.
O relatório também compara o Brasil a países que estruturaram sistemas de justiça administrativa. Alemanha, França e México possuem modelos próprios; Argentina e Estados Unidos mantêm parte das demandas na esfera administrativa. Em ambos os grupos, observam-se menores taxas de ajuizamento e tempos de decisão mais curtos. O relatório ressalta que as raízes históricas desses comportamentos e que eles não são transplantáveis — o sistema de justiça do Brasil pós-1988 usou premissas distintas.
O estudo propõe cinco linhas de reforma: fortalecimento da esfera administrativa, gestão estratégica da litigância, criação de desincentivos estruturais ao litígio, ampliação de métodos consensuais de solução de conflitos e maior uniformidade das decisões judiciais. Para os pesquisadores, não há solução única, e cada medida depende do tema, do ente federativo e do tipo de conflito.
Para o advogado Arthur Mendes Lobo, pós-doutor em Direito Civil pela Universidad Carlos III de Madri e sócio do escritório Wambier, Yamasaki, Bevervanço e Lobo Advogados, o resultado do relatório da USP incomoda porque mostra que, dos mais de 10,6 milhões de processos pendentes contra o poder público, apenas três matérias (previdência, servidores e tributos) concentram quase 80% deles. “Isso sugere que, em muitos casos, o cidadão não procura a Justiça por aventura, mas porque o direito não foi entregue administrativamente”, diz Lobo.
Especialista em litigância predatória contra bancos, Lobo diz que “O Estado não pode ser automaticamente rotulado como litigante predatório, mas pode funcionar como gerador estrutural de litigância quando erra repetidamente, descumpre precedentes ou oferece canais administrativos ineficientes”.
Para Lobo, é preciso “identificar as causas das demandas repetitivas, corrigir rotinas administrativas, aplicar precedentes vinculantes desde a origem e criar canais efetivos de revisão e procedimentos efetivos de acordo extrajudicial” para dar conta da dinâmica de confrontação. “Também é necessário responsabilizar gestores pela reincidência institucional e premiar órgãos que reduzam conflitos sem restringir direitos”, sugere. “Combater ações abusivas é indispensável, mas combater apenas quem ajuíza, sem corrigir quem produz a lesão, é culpar o termômetro pela febre”, completa.
Marcela Barretta, sócia do MEB Advocacia, avalia que “a Constituição de 1988 veio não para facilitar a vida da administração pública, mas para promover o bem de todos e reduzir desigualdades”.
Especialista em direito administrativo que litiga exclusivamente contra a Fazenda Pública há 22 anos, ela diz que o Estado brasileiro é tão presente porque precisamos dessa proteção jurisdicional. “A administração é exercida por pessoas que erram e praticam irregularidades, por isso a Constituição prevê que ela corrija esses erros”. “Como não temos um tribunal administrativo pré-processual, é do Judiciário a ultima ratio que garante os objetivos da Constituição.”
Segundo Marcela, “a administração trabalha a toque de caixa, atropelando direitos, não evita ações judiciais”. O resultado é que “o servidor não se preocupa com mais uma ação — ele pensa o contrário e diz: procure seus direitos”.
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