Novo marco do transporte coletivo: avanço contratual, incerteza financeira

Por Diego Fernandes e Cesar Roenick* — A Lei nº 15.432/2026, sancionada em junho após cinco anos de tramitação, chega quando o transporte coletivo urbano já não enfrenta apenas uma retração de demanda, mas uma crise de modelo. Entre 2014 e 2023, o transporte público por ônibus perdeu 44,1% dos passageiros pagantes, segundo o Anuário da NTU. Em 2023, a demanda ainda estava 25,8% abaixo do patamar de 2019, com recuperação desigual entre as capitais. Na Região Metropolitana de São Paulo, o transporte individual motorizado passou a responder pela maior parte das viagens motorizadas e inverteu a relação que vigorava na região até meados da década passada.
O novo marco parte do diagnóstico de que o modelo brasileiro apoiou o custo da operação quase inteiramente sobre a tarifa do usuário, tornando essa estrutura insustentável. Essa engrenagem gera um ciclo vicioso em que a tarifa elevada reduz a demanda, a queda de demanda comprime a arrecadação, e a recomposição recai novamente sobre a tarifa. A lei tenta interromper esse ciclo ao admitir receitas extratarifárias como fonte de custeio e ao criar a figura da receita contratual do operador, distinta da tarifa pública. Também dá base jurídica mais firme às experiências de tarifa subsidiada e tarifa zero, que já alcançavam 154 cidades brasileiras em maio de 2025, segundo a NTU. Os vetos presidenciais, porém, barraram os repasses federais obrigatórios, e o custeio dessas políticas segue dependente do caixa de cada prefeitura.
A distinção entre tarifa e remuneração é o eixo técnico do texto e também seu ponto mais relevante para a modelagem contratual. A tarifa é instrumento de política pública, ajustável conforme a decisão do poder concedente e a capacidade de financiamento do sistema. A remuneração do operador é elemento contratual, que precisa cobrir custos eficientes, remunerar investimentos e preservar o equilíbrio econômico-financeiro. Quando as duas dimensões se confundem, o contrato perde estabilidade e o sistema passa a ser administrado por revisões emergenciais. Separar uma da outra está entre as contribuições mais firmes da lei.
O ponto de maior fragilidade está no financiamento. O custo anual do sistema de ônibus urbano no país é estimado em R$ 75,7 bilhões, e a NTU calcula que a universalização da tarifa zero exigiria cerca de R$ 90,7 bilhões por ano. A lei reconhece a necessidade de fontes mais amplas, mas a sanção veio acompanhada de vetos que retiraram parte dos mecanismos de custeio mais rígidos. Caíram a vinculação obrigatória de 60% da Cide para áreas urbanas, os subsídios federais a tarifas locais e a obrigatoriedade de estados e municípios custearem integralmente as gratuidades com recursos orçamentários. A justificativa apresentada foi fiscal, ancorada na exigência de fonte de custeio para a criação de despesa obrigatória de caráter continuado. O efeito é direto, já que a lei consolida a arquitetura contratual e remete a parcela mais sensível da equação financeira à regulamentação posterior.
Para quem atua com concessões, o regime econômico dos artigos 33 a 37 reúne os dispositivos mais desenvolvidos do texto. A lei distingue tarifa de remuneração, prevê reequilíbrio para variações de oferta determinadas pelo poder concedente e para custos de transição tecnológica da frota, e autoriza a criação de fundo de estabilização para receitas excedentes. Nesse ponto, o marco adota a lógica das concessões mais recentes, com desempenho mensurável, riscos identificáveis e remuneração estruturada por parâmetros contratuais.
A transição entre o regime antigo e o novo merece atenção específica. A disciplina de remuneração por desempenho não se aplica automaticamente a contratos anteriores à lei, salvo em hipóteses como renovação, prorrogação não prevista ou revisão acordada, nos termos do artigo 31, parágrafo 3º. A renovação contratual torna-se, assim, o momento de passagem ao novo regime. Operadores com contratos de prazo longo dispõem de margem temporal. Os que se aproximam do termo final terão de incorporar desde já a discussão sobre matriz de riscos, indicadores de qualidade, fontes de custeio e recomposição econômico-financeira.
O artigo 30 restringe expedientes como contrato de programa, convênio e autorização para a prestação do serviço, passando a exigir licitação. A medida tende a encerrar arranjos precários e pouco competitivos, mas também deve suscitar litígios de transição, sobretudo onde existam relações antigas ou informais, com discussão sobre continuidade do serviço, indenização e modelagem das próximas concessões.
Há ainda uma dimensão federativa que condicionará a aplicação da lei. O transporte coletivo urbano é, em regra, competência municipal, e o intermunicipal de caráter urbano envolve os estados. O novo marco, porém, prevê parâmetros nacionais de referência fixados pelo Executivo federal, em arranjo análogo ao adotado no saneamento básico pela Lei 14.026/2020. No julgamento das ações diretas de inconstitucionalidade contra aquele marco, o Supremo Tribunal Federal validou as normas de referência nacionais sob a condição de que funcionem como instrumentos de coordenação e indução, e não como substituição da titularidade local. A União pode estabelecer parâmetros gerais e condicionar o acesso a recursos federais à adesão a eles, valendo-se de sua capacidade constitucional de indução federativa mediante transferências, programas e condicionamento de recursos, mas não pode absorver a competência regulatória concreta dos entes locais.
No transporte coletivo, a lógica deve ser semelhante. As normas de referência serão sustentáveis enquanto operarem como parâmetros de indução e transparência, e a adesão dependerá menos de imposição formal do que de financiamento. Entes que dependam de recursos federais terão incentivo para se alinhar; aqueles com maior autonomia fiscal poderão negociar ou adaptar a aplicação. A uniformidade regulatória, nesse cenário, dificilmente nascerá de uma só vez. Tende a se construir aos poucos, por meio de programas, repasses e revisões contratuais.
O prazo de um ano até a vigência reforça a centralidade da regulamentação. Permanecem indefinidos os parâmetros de referência, os mecanismos de transferência de recursos, a governança dos fundos e os critérios de remuneração e desempenho. Esse é um alerta prático, antes de ser jurídico. A eficácia do marco dependerá da capacidade do Executivo federal de regulamentar esses pontos antes da entrada em vigor, em junho de 2027, e da articulação entre financiamento estável, desenho contratual e regulação local.
A Lei nº 15.432/2026 substitui um vazio de regras gerais por uma estrutura mais coerente, reconhece os limites do financiamento exclusivamente tarifário e aprimora o desenho contratual do setor. A previsibilidade que o setor demanda, porém, não decorre apenas do texto sancionado. Ela dependerá da regulamentação a ser editada, dos editais e contratos que traduzirão a lei em obrigações exigíveis e da conversão efetiva das novas diretrizes em serviço prestado. O marco melhora as regras do jogo, mas falta saber se haverá capacidade fiscal e regulatória para transformá-las em ônibus circulando com qualidade, regularidade e tarifa que o usuário consiga pagar.

*Diego Fernandes e Cesar Roenick são advogados e sócios do Roenick Fernandes Advogados