Uma solução para a guerra fiscal no IPVA

Por Celso de Barros Correia Neto e Valter de Souza Lobato* — Quando se fala em guerra fiscal no Brasil, a primeira imagem costuma ser a do ICMS. Não sem razão: trata-se do caso mais conhecido e debatido de concorrência fiscal predatória entre entes federativos. Mas não é o único. A disputa por investimentos privados à custa de renúncias fiscais para incremento de arrecadação existe também em relação a outros tributos, com diferentes matizes.

Um caso menos conhecido, mas também danoso, é o do IPVA. A falta de lei complementar para regular a matéria resultou no exercício descoordenado da competência legislativa pelos estados-membros, favorecendo disputas federativas e práticas de concorrência fiscal deletéria, em prejuízo do contribuinte e da segurança jurídica. Como sói ocorrer, na luta entre o rochedo e a maré, os mariscos é que sofrem as piores consequências. Em se tratando do IPVA, além de o contribuinte sujeitar-se à dupla exação tributária, também enfrenta apreensões, obstáculos à livre circulação e restrições à contratação com o poder público, entre outras medidas restritivas.

O cerne da disputa está na definição do sujeito ativo competente para a cobrança de IPVA sobre os veículos automotores que são licenciados em dado estado-membro, mas circulam – livremente, como deve ser – no território de outros da Federação. As locadoras de veículos com atuação nacional são o exemplo mais ilustrativo. Os veículos são, e.g., licenciados em Minas Gerais, onde se situa a sede da locadora e são firmadas em sua maior parte as obrigações que envolvem a atividade econômica, mas circulam também pela Bahia, por São Paulo, pelo Rio de Janeiro, entre outros, sendo estatisticamente comprovado que circulam por dezenas de municípios e diferentes estados durante a sua vida útil.

Os remédios que a Constituição Federal estabeleceu para lidar com esse problema federativo são principalmente dois: (1) a edição de lei complementar para dispor sobre conflitos de competência, bem como para veicular normas gerais em matéria tributária, e (2) a fixação de alíquotas mínimas pelo Senado Federal, previstas respectivamente no artigo 146, I e III, e 155, §6º, I, da Constituição Federal. Ambos de iniciativa e competência exclusiva da União. Embora existam propostas legislativas em tramitação, nenhuma solução foi efetivamente adotada até o momento.

Diante da lacuna legislativa, os conflitos federativos instalam-se principalmente de duas maneiras. A primeira delas ocorre quando determinados contribuintes, valendo-se de vantagens tributárias concedidas por alguns estados, promovem a instalação de sedes meramente artificiais nesses territórios com o objetivo de usufruir dessas desonerações, em dinâmica semelhante à observada na guerra fiscal do ICMS. A segunda, quando algum dos demais estados por onde trafegam os veículos reputa devido o imposto também em seus territórios, em que pese lá não se situar a sede da pessoa jurídica, tampouco os veículos terem sido lá licenciados. Há disputa federativa nas duas hipóteses.

A primeira foi enfrentada pelo STF no julgamento pelo Pleno, em 16.09.2020, do Tema 708 da repercussão geral, que tem como processo-paradigma o RE 1.016.605. Discutia-se se o estado competente para a cobrança de IPVA seria aquele em que sediado ou domiciliado o contribuinte ou aquele onde registrado e licenciado o veículo automotor.

Nesse julgamento, o Plenário reconheceu a constitucionalidade do artigo 1º, parágrafo único, da Lei mineira 14.937/2003 e, portanto, a validade da cobrança do IPVA pelo Estado de Minas Gerais relativamente aos veículos cujos proprietários se encontram nele sediados. Foi fixada a seguinte tese para o Tema 708: “A Constituição autoriza a cobrança do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) somente pelo Estado em que o contribuinte mantém sua sede ou domicílio tributário”.

O julgamento, no entanto, não foi suficiente para pôr termo a todas as disputas federativas quanto à exigência do IPVA. Resta pendente a segunda forma, que ocorre quando se cobrar IPVA pela simples circulação de veículos licenciados em outros estados. A situação é especialmente importante no caso das locadoras de veículos e transportadoras, que têm como característica elementar de sua atividade a livre circulação de veículos em estados diversos daqueles em que se deu o licenciamento.

A matéria está com o STF e aguarda decisão. Ao menos cinco casos estão pendentes de julgamento sobre a matéria, quatro em controle concentrado de constitucionalidade e um em recurso extraordinário submetido à sistemática da repercussão geral. São estes: ADI 4.376/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes; ARE 1.357.421/SP (Tema n. 1.198), Rel. Min. André Mendonça; ADI 4.612/SC, Rel. Min. Dia Toffoli; ADI 7.046/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, e ADI 7.059/PE Rel. Min. André Mendonça.

A constitucionalidade da Lei n. 13.296, de 23 de dezembro de 2008, do Estado de São Paulo é questionada tanto na ADI 4376 quanto no ARE 1.357.421/SP, processo-paradigma do Tema 1.198 da repercussão geral.

O julgamento da ação direta chegou a ser iniciado com o voto do relator, o ministro Gilmar Mendes, pela procedência parcial da ação, mas foi interrompido por pedido de vista do ministro André Mendonça, relator da repercussão geral.

A controvérsia constitucional envolve diferentes aspectos da legislação paulista. Um dos principais dispositivos questionados é o artigo 3º, X, “b”, da Lei n. 13.296, de 23 de dezembro de 2008. A disposição normativa considera ocorrido o fato gerador do IPVA na data em que um veículo usado já registrado em outro estado vier a ser locado ou colocado à disposição para locação no território do Estado de São Paulo.

Dessa forma, cria um imposto estadual, que parece incidir mais propriamente sobre locação e circulação de veículos automotores, do que sobre propriedade. Submete, assim, o mesmo veículo à dupla tributação: uma no estado de licenciamento, propriedade e local da sede da pessoa jurídica; outra no Estado de São Paulo, caso venha a ser disponibilizado para locação em seu território.

A previsão legislativa adotada pela lei paulista não representa um caso isolado. Mais de 10 estados da federação possuem tratamento legislativo similar. São leis que, na prática, submetem o contribuinte à dupla tributação, porque impõem às locadoras de veículos o pagamento de IPVA no local da disponibilização do bem, além do local da sede, onde houve prévio licenciamento e pagamento do imposto. Os demais estados, pode-se afirmar com alguma simplificação, contam com legislação em sentido oposto.

Além de incompatível com a Constituição, que adotou o critério do local de licenciamento inclusive como base para partilha de receitas do IPVA (art. 158, III), o critério adotado é incompatível também com a realidade da atividade econômica em questão. Sim, porque a livre movimentação entre estados e municípios diferentes é da essência da locação de veículos ou gestão de frotas.

Segundo dados da Associação Brasileira das Locadoras de Automóveis (ABLA) , há cerca de 37 mil locadoras no Brasil, que possuem uma frota de mais de 1,6 milhão de carros e adquirem, em conjunto, em torno de 630 mil novos veículos por ano – ou seja, aproximadamente 25% do total de carros produzidos no país.

Nesse cenário, de acordo com levantamento da Associação Nacional de Empresas de Aluguel de Veículos e Gestão de Frota (ANAV), cerca de 99,9% dos carros das locadoras foram disponibilizados em mais de um município; 92% dos carros foram disponibilizados em mais de 10 municípios ao longo de 12 meses e, em média, os carros foram disponibilizados em 51 municípios e três a quatro estados diferentes ao longo de 12 meses. A administração das empresas frotistas, por outro lado, é usualmente feita de forma centralizada, não obstante os veículos de sua propriedade circularem por todo o território nacional.

Esses dados revelam que a adoção do critério do local da disponibilização do veículo tornaria inviável essa atividade, que tem, na essência, a ampla possibilidade de circulação em todo território nacional. De acordo com o texto constitucional também: o local de licenciamento, no Estado da sede do proprietário, é o critério pressuposto no art. 155, III, e expressamente adotado no art. 158, III, para a partilha da arrecadação do imposto estadual. Na ausência de lei complementar sobre o assunto, o CTN opera como norma geral e determina a escolha pelo contribuinte do seu domicílio, desde que não seja tal escolha forma de simulação.

Chegou a hora de o STF encerrar essas controvérsias definitivamente, construindo uma solução jurídica para as disputas federativas em relação ao IPVA que assegure a livre circulação de veículos em todo o território nacional sem insegurança jurídica nem riscos tributários.

*Celso de Barros Correia Neto é doutor em Direito pela USP; é consultor legislativo da Câmara dos Deputados e advogado. Também é professor do mestrado e do doutorado do IDP e integrante do programa de pós-doutorado na Faculdade de Direito da USP (2025/2026).

*Valter de Souza Lobato é mestre e doutor em Direito Tributário pela UFMG; professor adjunto da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), sócio do Sacha Calmon – Misabel Derzi Consultores e Advogados.