O que Al Capone ensina sobre a MP das bets

Daniel Becker e Eduardo Bruzzi* – Em janeiro de 1920, os Estados Unidos proibiram fabricar, transportar e vender bebidas alcoólicas. A proibição tinha apoio popular e se justificava por questões de saúde pública e um verdadeiro problema social. Ela durou treze anos e o problema do alcoolismo não desapareceu. Em 1933, o país revogou a proibição, entendendo que um mercado tangível e, principalmente, tributável havia sido trocado, por força de emenda constitucional, por uma indústria clandestina, violenta e sem qualquer controle de qualidade.

“Os Intocáveis”, festejado filme de Brian De Palma sobre o período, termina com a condenação do mafioso Al Capone. Ele acabou sendo preso por sonegação fiscal, e não por contrabando de bebida alcoólica. Em 1931, com a proibição ainda em vigor, foi a norma tributária, e não a Lei Seca, que levou à prisão o mais notório operador clandestino da história americana.

Em 25 de setembro de 2026, em edição extra do Diário Oficial, o governo federal editou a Medida Provisória nº 1.394, que proíbe a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade de apostas de quota fixa em todo o território nacional. O texto publicado alcança apostas esportivas e jogos online, veda qualquer novo depósito desde a publicação, dá dez dias para que as plataformas saiam do ar e extingue, em trinta dias, as autorizações federais e também as estaduais.

Os malefícios decorrentes dos jogos lotéricos e apostas em geral, por certo, exigem resposta do Estado, e isso não está em discussão. O problema é que, tal como ocorria antes da regulamentação brasileira, o mercado existia e estava em franco crescimento, independentemente de um quadrante regulatório. E é óbvio que a proibição não fará com que tal mercado desapareça em 5 de outubro, quando os sites autorizados deverão sair do ar. Por amadorismo (técnico) ou má-fé (eleitoral), o que pouco importa afinal, a medida trata o mercado regulado como a origem do problema. Mas há aí uma inversão de causa e efeito. O mercado regulado é a primeira tentativa de resposta a um problema que já estava posto muito antes da regulamentação.

A Lei nº 13.756/2018 autorizou as apostas de quota fixa e deixou a regulamentação em aberto por seis anos. Nesse intervalo, o Brasil formou um dos maiores mercados de apostas do mundo, a partir de empresas sediadas principalmente em Curaçao, Malta e Costa Rica. Esses operadores compravam horário nobre e estampavam camisas de clubes da primeira divisão do futebol brasileiro enquanto permaneciam, para o direito brasileiro, inexistentes e à margem de qualquer tipo de regulação. Não havia identificação do apostador, verificação de idade, limite de depósito, auto exclusão, dever de prevenção à lavagem de dinheiro nem autoridade competente para fiscalizar. Jogo responsável era conceito inexistente ou, no máximo, mera conversa entre pais e filhos adolescentes no monitoramento do tempo no videogame. E pior ainda: o apostador sequer tinha garantia de saque. Em caso de bloqueio de valores em alguma conta, não havia o que fazer. Esse era o ponto de partida. Um mercado bilionário, em rápida expansão, atingindo um número cada vez maior de consumidores e fora do alcance institucional.

A regulamentação entrou em vigor em 1º de janeiro de 2025 com obrigações cumulativas: outorga onerosa de R$ 30 milhões por licença quinquenal, sede no país, tributação sobre a receita bruta, normas específicas de prevenção à lavagem de dinheiro, de “conheça o seu cliente” (KYC), de jogo responsável, de fluxo financeiro de aportes e pagamento de premiações, entre outros temas. Em 2025, como resultado, as plataformas autorizadas recolheram R$ 9,95 bilhões em tributos, além das outorgas.

Tudo isso se deve ao compliance obrigatório das normas regulatórias estabelecidas. A própria MP é prova disso. Ela determina que as operadoras autorizadas devolvam, identificando cada apostador pelo CPF e por meio das instituições de pagamento, os saldos e as apostas em aberto, sob pena de multa diária de R$ 200 mil. Essa ordem só é exequível porque o dinheiro está em contas identificadas, segregadas e sob supervisão. A empresa clandestina aceita menores de idade, ignora a auto exclusão, não comunica operação suspeita ao COAF, não devolve saldo algum e não pode ser citada, intimada ou oficiada no Brasil.

Como resultado da regulamentação, entre diversos benefícios, o mercado ilegal diminuiu de tamanho no Brasil. Estudo da LCA Consultoria Econômica, divulgado em agosto de 2026 com base em dados do Instituto Locomotiva e encomendado pelo Instituto Brasileiro de Jogo Responsável (IBJR), estimou que a participação das plataformas clandestinas no volume apostado caiu de uma faixa entre 41% e 51% (cenário-base de 46%), em maio de 2025, para 38% a 44% (cenário-base de 41%), em maio de 2026 — cerca de cinco pontos percentuais em um ano de regulação.

Na Índia, o Promotion and Regulation of Online Gaming Act de 2025 proibiu todas as modalidades online em que o usuário paga para participar com expectativa de ganho, sem distinção entre sorte e habilidade, vedou publicidade e promoção e fechou o sistema de pagamentos para as transações do setor. Quando entrou formalmente em vigor, em 1º de maio de 2026, a proibição já operava de fato havia oito meses. As maiores operadoras suspenderam os formatos pagos logo após a sanção, em agosto de 2025, e os bancos deixaram de aceitar novos depósitos no mesmo período. Até março de 2026, o governo havia bloqueado 8.376 endereços ligados a apostas, mais de 4.800 deles já sob a nova lei.

Enquanto isso, relatórios e pesquisas indicam que, após a proibição, muitos usuários migraram das plataformas domésticas reguladas para plataformas offshore ilegais. Pesquisa da CUTS International com três mil ex-usuários em Délhi, no Tamil Nadu e em Maharashtra registrou o uso de plataformas offshore subindo de 67,6% para 85,6% depois da proibição, com pico de 91,7% em Maharashtra. O acesso diário passou de 3,4% para 42,3%, e um em cada quatro entrevistados começou a usar plataformas offshore apenas depois da proibição. São amostras regionais que apontam na mesma direção. A indústria doméstica que a lei fechou movimentava cerca de ₹ 230 bilhões, algo como US$ 2,6 bilhões.

A lei indiana, como consequência, foi atacada por pedidos de declaração de inconstitucionalidade, com o argumento de que ela fecha empresas em conformidade e entrega o mercado às offshore desreguladas. Marx já advertia que a história se repete primeiro como tragédia e depois como farsa. Os Estados Unidos foram a tragédia e a Índia foi a farsa. O Brasil resolveu encenar a peça pela terceira vez, já conhecendo o final.

O artigo 62 da Constituição não permite a utilização da medida provisória como atalho para contornar resistência parlamentar previsível. A cobertura jornalística registrou que a escolha do instrumento buscou justamente evitar o trâmite no Congresso em ano eleitoral, e a MP foi publicada a nove dias do primeiro turno. O setor estava regulado havia menos de dois anos, sob fiscalização contínua da Secretaria de Prêmios e Apostas, e nenhum fato novo e imprevisível justificava suprimi-lo por essa via. É certo que o STF só excepcionalmente revisa os pressupostos de relevância e urgência, mas este é precisamente um desses casos. O fundamento da urgência não pode ser construído por conveniência de calendário, pois, neste caso, em vez de pressuposto constitucional do instrumento, torna-se vício de inconstitucionalidade.

O problema seguinte é o da autorização onerosa. O Estado cobrou R$ 30 milhões por licença de cinco anos, exigiu constituição societária no país, investimento em compliance, integração com sistemas de fiscalização e aporte em fundo garantidor. A MP extingue tudo isso em trinta dias, a menos de dois anos do início da operação, e afirma, em seu art. 4º, que a extinção não dá direito à devolução da outorga nem a indenização. A cláusula tenta resolver por medida provisória aquilo que a Constituição resolve de outro modo: o Estado responde pelos danos que causa, inclusive por atos lícitos, quando o prejuízo é anormal e específico. Há o claro risco de que a União venha a responder por isso. E o precedente ultrapassa os limites do setor de jogos e apostas. Se uma autorização concedida com base em lei e paga em dinheiro pode ser desfeita por ato unilateral do Executivo, cria-se um estado de insegurança jurídica para mercados regulados em geral.

A MP também extingue as concessões e autorizações estaduais. Em 2020, o STF decidiu, por unanimidade, que a competência privativa da União para legislar sobre sorteios não lhe confere o monopólio da exploração de loterias, que também cabe aos Estados (ADPFs 492 e 493 e ADI 4.986). Estados como Rio de Janeiro, Paraná e Paraíba estruturaram seus próprios credenciamentos com base nessa decisão. Pode-se objetar que, ao proibir a modalidade em todo o país, a União apenas exerce sua competência para legislar sobre sorteios. Mas uma coisa é disciplinar a modalidade; outra é extinguir, por medida provisória, credenciamentos estaduais já constituídos. Encerrá-los por medida provisória federal é mais uma potencial fragilidade constitucional que certamente será objeto de impugnações.

Há uma ironia no desenho da MP. Os instrumentos que ela mobiliza para tornar a proibição efetiva, como o bloqueio de sites pela Anatel, o dever de cuidado das plataformas digitais, a remoção de aplicativos das lojas, a vedação a que bancos e instituições de pagamento processem transações e o bloqueio de contas com perdimento de valores, são, em larga medida, os mesmos que a Lei nº 14.790/2023 já oferecia contra os operadores irregulares. A MP não inventa a ferramenta; apenas amplia o alvo. Em vez de apontá-la para o circuito clandestino, aponta-a também para quem estava dentro. De quebra, suspende a eficácia de quase toda a Lei nº 14.790/2023, e com ela as regras de identificação do apostador, de jogo responsável e de prevenção à lavagem de dinheiro, que deixam de ter a quem se aplicar. Chega a prometer o arquivamento dos processos sancionadores contra as operadoras que cumprirem o cronograma de saída. O Estado abre mão de punir irregularidades passadas desde que o regulado desapareça.

O STF, aliás, já está com o tema nas mãos. Tramitam sob relatoria do ministro Luiz Fux as ADIs 7.721, 7.723 e 7.749, todas voltadas à validade da regulamentação das apostas de quota fixa. Em agosto de 2026, a Corte iniciou o julgamento do RE 966.177, sobre a recepção do artigo 50 da Lei das Contravenções Penais pela Constituição de 1988, suspenso por pedido de vista do ministro Flávio Dino, que defendeu análise articulada com loterias e bets. Enquanto o STF discutia se a proibição de 1941 sobrevive à livre iniciativa, o Executivo editou uma proibição nova por medida provisória. É razoável esperar que ela chegue rapidamente ao mesmo tribunal.

A medida provisória não sobrevive, ainda, a um simples teste de proporcionalidade. Na adequação, ela não fomenta o fim declarado e tende até a afastá-lo: a evidência indiana mostra deslocamento da demanda para a clandestinidade e não sua supressão, fragilizando ainda mais os consumidores. Na necessidade, havia meios menos restritivos ainda não exauridos, como limites de depósito, restrição mais severa de publicidade, cadastro nacional de auto exclusão e o uso concentrado do bloqueio dos arranjos de pagamento contra as plataformas irregulares. Na proporcionalidade em sentido estrito, a conta não fecha, e o prazo de dez dias para desmontar uma operação regulada só a agrava. É a fábula de Esopo da raposa picada pelas moscas, que recusou o ouriço oferecido para espantá-las: aquelas já estavam saciadas, e outras, famintas, viriam em seu lugar. Também aqui, sacrificam-se arrecadação, rastreabilidade, prevenção à lavagem de dinheiro e capacidade de fiscalizar em troca de um suposto ganho protetivo que a experiência comparada demonstra não acontecer na prática.

Mas há um caminho do meio, e ele também está lá em 1933. A parte mais instrutiva da Lei Seca americana não está na proibição, mas na revogação. A proibição de 1920 só se tornou viável porque o imposto de renda federal, criado em 1913, substituiu a receita que os tributos sobre bebidas representavam no orçamento, e a revogação de 1933 foi empurrada pela necessidade de arrecadação durante a Grande Depressão. Proibir repentinamente uma atividade recentemente regulada não faz o mercado sumir como em um passe de mágica, mas tão somente a arrecadação tributária. Quando a Vigésima Primeira Emenda desfez a Décima Oitava, os Estados Unidos não voltaram ao cenário de 1919. Os estados instituíram licenciamento próprio, controle de distribuição, idade mínima, responsabilidade do estabelecimento e tributação específica. A conclusão de treze anos de experimento não foi que o álcool era inofensivo, mas que o instrumento adequado era uma arquitetura regulatória consistente. A MP ainda não é lei. O Congresso tem até cento e vinte dias para convertê-la, alterá-la ou deixá-la caducar, e pode fazer em 2026 o que os americanos levaram treze anos para aprender: endurecer a regulação sem entregar o mercado à clandestinidade. O risco é que, até lá, o estrago esteja feito, porque as relações constituídas durante a vigência de uma MP tendem a ser preservadas mesmo que ela caia (art. 62, § 11, da Constituição). Cabe ao Judiciário evitar que a deliberação do Legislativo chegue tarde demais.

Quem aponta com a alça máxima, como sabe qualquer artilheiro, acerta pouco no alvo e estraga muito o canhão. É o que a MP faz com o mercado brasileiro. Ela atinge as empresas licenciadas e reguladas, que analisaram o arcabouço normativo e decidiram realizar pesados investimentos, e que são justamente aquelas que o Estado consegue enxergar, monitorar, cobrar e punir. E deixa intacto o circuito clandestino.

Como dizia Nelson Rodrigues, no Brasil, só os profetas enxergam o óbvio e, por isso, o elementar precisa ser afirmado a plenos pulmões: Capone foi condenado porque existia uma norma que o Estado conseguia aplicar e um rastro financeiro que podia seguir. As plataformas que a medida provisória empurra para fora do perímetro regulado não deixarão rastro algum. O que deveria acabar é o mercado ilegal, não quem está tentando operar dentro da lei. Uma coisa é proibir uma atividade; outra, muito diferente, é fazer com que ela desapareça.

*Daniel Becker é sócio das áreas de Contencioso e Arbitragem, Proteção de Dados e Inteligência Artificial do BBL Advogados.

Eduardo Bruzzi é sócio das áreas de Payments, Banking, Fintech & Crypto e de Jogos e Apostas do BBL Advogados.