A inconstitucionalidade da MP das bets por violação às normas de finanças públicas

Por Guilherme Stumpf*

Há decisões políticas que custam caro. A Constituição não impede que sejam tomadas. Exige, porém, que alguém apresente a conta. Esse é mais um problema constitucional da Medida Provisória nº 1.394, de 25 de setembro de 2026, que proibiu a exploração das apostas de quota fixa no Brasil. Ao determinar a extinção das autorizações em trinta dias, impedir novas autorizações e eliminar o regime jurídico que permitia a exploração regular das chamadas bets, o governo federal não extinguiu apenas uma atividade econômica. Extinguiu também uma fonte relevante e recorrente de receitas públicas.

O modelo regulatório criado pelo próprio Poder Público transformou as apostas de quota fixa em uma atividade intensamente tributada. Segundo o Ministério da Fazenda, as empresas estão sujeitas a PIS/Cofins sobre a receita bruta, IRPJ e CSLL sobre seus resultados e, além disso, ao recolhimento de 12% da receita bruta para as destinações estabelecidas pela legislação. Para obter a autorização federal, cada empresa desembolsou ainda R$ 30 milhões em contraprestação de outorga, válida por cinco anos e limitada a até três marcas. Há também taxa específica de fiscalização.

A dimensão fiscal não é desprezível. Somente em janeiro de 2026, a Receita Federal registrou aproximadamente R$ 318,7 milhões na rubrica específica “Participação da União Receita Loteria Apostas de Quota Fixa”, sem contar os demais tributos incidentes sobre as empresas e seus resultados. A própria Receita passou a identificar entre os setores econômicos relevantes para a arrecadação a atividade de exploração de jogos de azar e apostas.

O governo sabia, portanto, que estava extinguindo uma fonte de receita pública.Na documentação pública disponibilizada pelo Congresso Nacional para a MP nº 1.394, constam o texto da medida provisória, sua publicação e o calendário de tramitação. Não está disponibilizado demonstrativo de impacto orçamentário-financeiro que estime quanto a União deixará de arrecadar em 2026, 2027 e 2028, tampouco demonstração pública de que essa perda já tenha sido incorporada ao orçamento ou indicação das receitas que a compensarão.

Desde a Emenda Constitucional nº 95/2016, o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias determina que toda proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deve ser acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro. Decisões legislativas com repercussão fiscal precisam chegar ao processo legislativo acompanhadas de números. Não basta afirmar que determinada política é conveniente, urgente ou moralmente desejável. É necessário demonstrar seu custo.

Fernando Facury Scaff relaciona a exigência justamente à ideia de sustentabilidade financeira. A estimativa de impacto insere no debate legislativo aquilo que decisões políticas frequentemente procuram deixar em segundo plano: quanto a medida custa e como seus efeitos serão suportados pelo orçamento. Não se trata de transformar decisões políticas em operações contábeis, mas de impedir que escolhas presentes sejam feitas ignorando suas consequências financeiras futuras.

A Lei de Responsabilidade Fiscal vai além. Seu art. 14 estabelece que a concessão, ampliação ou prorrogação de incentivo ou benefício tributário da qual decorra renúncia de receita deve ser acompanhada de estimativa para o exercício em que produzir efeitos e os dois seguintes. E exige o atendimento de uma de duas condições.

A primeira é a demonstração de que a renúncia já foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e não afetará as metas de resultados fiscais. A segunda é a apresentação de medidas de compensação por aumento de receita, mediante elevação de alíquotas, ampliação de base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

A LRF não determina que toda renúncia de receita seja, necessariamente, acompanhada da criação de outro tributo. A compensação é uma das alternativas. A outra consiste em demonstrar que a perda já está absorvida pelo orçamento e não comprometerá as metas fiscais.

O problema da MP das bets é exatamente este: até o momento, não foi apresentada publicamente nem uma coisa, nem outra. Não há demonstração de que a extinção da receita proveniente das apostas tenha sido considerada na estimativa de receitas do orçamento de 2026. Tampouco existe demonstração pública de que a perda não afetará as metas fiscais. E a medida provisória não aponta qualquer receita substitutiva destinada a compensar aquilo que deixará de ser arrecadado.

Aliás, a situação é peculiar. A MP foi editada em setembro, depois de transcorridos quase nove meses de um exercício financeiro em que a exploração das apostas era legal, regulamentada e gerava arrecadação. Não parece juridicamente possível presumir que a perda decorrente de uma proibição editada no final de setembro já estivesse incorporada ao orçamento aprovado sob um regime jurídico em que as bets eram autorizadas. De qualquer modo, o art. 14 da LRF não trabalha com presunções: exige demonstração pelo proponente.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2026 tornou a exigência ainda mais específica. O art. 140 da Lei nº 15.321/2025 determina que as proposições legislativas previstas no art. 59 da Constituição que importem renúncia de receitas sejam instruídas com demonstrativo do impacto orçamentário-financeiro no exercício de entrada em vigor e nos dois seguintes. O proponente é responsável pelo cálculo, que deve conter memória suficientemente detalhada para revelar as premissas utilizadas. A estimativa deve constar da exposição de motivos ou de documento equivalente que acompanhe a proposição. Mais: quando se tratar de proposta do Poder Executivo federal, o cumprimento das alternativas do art. 14 da LRF depende de declaração formal da Receita Federal, no caso das receitas por ela administradas, ou do órgão responsável pela gestão da receita nos demais casos.

E a própria LDO de 2026 determina que as medidas de compensação integrem a proposição, sua exposição de motivos ou o documento que a fundamenta, com indicação expressa. Não se admite sequer apontar como compensação uma proposta legislativa que ainda esteja em tramitação.

Mas existe uma objeção jurídica que precisa ser enfrentada. O conceito de renúncia de receita utilizado pelo art. 14 da LRF foi construído fundamentalmente para benefícios tributários. O § 1º menciona anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, isenção não geral, redução de alíquota ou de base de cálculo e outros tratamentos tributários diferenciados.

A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional também distingue a simples perda de arrecadação da renúncia tributária em sentido técnico. Nem toda norma que provoque redução da receita se enquadra necessariamente no art. 14 da LRF.

Alguém poderia argumentar, portanto, que a MP das bets não concedeu benefício tributário a ninguém. Ao contrário: proibiu a atividade. Não houve isenção, redução de alíquota ou favorecimento de determinado contribuinte. Houve o desaparecimento da própria base econômica sobre a qual incidiam os tributos.

É preciso, portanto, analisá-lo. Em primeiro lugar, existe uma diferença entre uma redução espontânea de arrecadação provocada pela economia e uma redução deliberadamente produzida pelo próprio Estado. A receita das bets não desapareceu porque o mercado encolheu, porque empresas fecharam ou porque diminuiu o consumo. O Estado decidiu, por ato normativo, extinguir a atividade econômica lícita da qual a receita decorria. Em sentido material, há uma decisão consciente do Poder Público de abrir mão de receitas que continuariam a existir caso fosse mantido o regime jurídico vigente.

A própria PGFN define, em sentido amplo, renúncia de receita como a situação em que o Estado abdica do direito de receber determinado valor, embora ressalve que o conceito técnico do art. 14 da LRF possui contornos tributários mais específicos.

A LDO de 2026 antecipou exatamente essa discussão. O art. 143 da Lei nº 15.321/2025 determina que proposições legislativas que impliquem redução de receitas que não configure renúncia prevista no art. 14 da LRF também deverão ser acompanhadas de estimativas de impacto orçamentário e financeiro para o exercício de entrada em vigor e para os dois seguintes, com premissas e metodologias de cálculo suficientemente detalhadas. Tratando-se de proposição de iniciativa do Poder Executivo federal, ela deve ainda ser submetida aos órgãos centrais de planejamento, orçamento e administração financeira para análise de sua adequação, inclusive quanto à compatibilidade com a meta de resultado primário.

A legislação construiu, assim, uma regra quase à prova de nomenclaturas. Se a extinção das receitas das bets for considerada renúncia de receita, incidem o art. 113 do ADCT, o art. 14 da LRF e o art. 140 da LDO. Caso se entenda que não existe renúncia em sentido técnico, mas apenas redução de receita decorrente da decisão estatal de proibir a atividade, incide expressamente o art. 143 da LDO. Se não há inconstitucionalidade, há ilegalidade.

É importante destacar que o STF vem tratando a estimativa de impacto fiscal não como uma recomendação de boa administração, mas como verdadeiro requisito do processo legislativo.

Na ADI 5.816, julgada em 2019, o Tribunal afirmou que o art. 113 do ADCT estabeleceu requisito adicional de validade formal para normas que provoquem os efeitos ali previstos, por se tratar de mecanismo indispensável ao equilíbrio da atividade financeira do Estado.

Na ADI 6.074, o Supremo declarou inconstitucional lei de Roraima que concedia isenção de IPVA sem estimativa do impacto orçamentário-financeiro. A ministra Rosa Weber destacou que o estudo permite a análise quantificada dos efeitos fiscais da medida durante o próprio processo legislativo. A consequência da ausência foi expressamente qualificada como inconstitucionalidade formal.

O entendimento foi reafirmado na ADI 6.303. Novamente, o STF invalidou uma isenção de IPVA porque a renúncia de receita havia sido aprovada sem a prévia estimativa exigida pelo art. 113 do ADCT.

Na ADI 7.374, em 2023, a Corte declarou inconstitucional benefício de ICMS instituído sem a correspondente estimativa de impacto. O precedente é importante porque demonstra que a exigência não se limita a determinados tributos ou espécies de benefício. É uma exigência de responsabilidade fiscal incorporada ao controle constitucional do processo legislativo.

No julgamento da ADI 7.633, que discutia a prorrogação da desoneração da folha de pagamentos, o Plenário decidiu que projetos que criem ou ampliem benefícios tributários não podem ignorar as receitas necessárias para suportar seu impacto. A tese fixada estabeleceu expressamente que o art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o art. 113 do ADCT devem ser observados no processo legislativo relativo à concessão ou ampliação de incentivo ou benefício tributário e às proposições que criem ou alterem despesas obrigatórias.

Poucos meses depois, o ministro Gilmar Mendes propôs a edição de súmula vinculante sobre o tema. A proposta, ainda em tramitação e, portanto, sem caráter vinculante, pretende consolidar o entendimento de que leis e atos normativos que criem despesa obrigatória, concedam benefícios fiscais ou impliquem renúncia de receita são inconstitucionais quando editados sem estimativa prévia de impacto e sem as medidas compensatórias exigidas pela LRF. A Presidência do Supremo reconheceu que o assunto já é objeto de reiteradas decisões da Corte.

É verdade que todos os principais julgamentos do STF sobre o art. 113 envolveram benefícios tributários ou criação de despesas. A Corte ainda não julgou situação idêntica à da MP nº 1.394: a extinção, pelo próprio Estado, de uma atividade econômica legal e regulada que produz receitas tributárias e não tributárias relevantes. Mas justamente por isso o caso das bets coloca uma questão nova e particularmente interessante.

Pode o Poder Público deliberadamente eliminar uma fonte bilionária de atividade econômica tributável sem sequer quantificar quanto deixará de arrecadar? A resposta afirmativa produziria uma incoerência difícil de justificar, especialmente diante do atual contexto de crise fiscal.

Se o governo reduzir em alguns pontos percentuais um tributo cobrado das casas de apostas, deverá estimar o impacto fiscal da medida. Se conceder uma isenção parcial, deverá observar o art. 113 do ADCT e a LRF. Se criar um benefício para um grupo dessas empresas, deverá demonstrar de onde sairão os recursos necessários para suportar a perda.

Mas, segundo essa interpretação, poderia extinguir a atividade inteira — eliminando a própria incidência dos tributos — sem apresentar cálculo algum. Essa conclusão parece incompatível com a finalidade que o Supremo atribuiu ao art. 113 do ADCT: permitir que os efeitos financeiros de uma decisão legislativa sejam conhecidos, quantificados e considerados antes de sua adoção.

Há ainda uma diferença importante em relação aos precedentes anteriores. A MP produz efeitos imediatamente. No processo legislativo ordinário, uma proposta pode ser examinada, discutida, modificada e, somente depois de aprovada, produzir efeitos. A medida provisória nasce com força de lei. No caso das bets, o Poder Executivo determinou imediatamente o encerramento da atividade, proibiu novas autorizações e estabeleceu prazo de apenas trinta dias para a extinção das existentes.

Se há uma espécie legislativa em que a avaliação prévia de impacto se mostra especialmente necessária, é justamente aquela que produz efeitos antes mesmo de o Congresso votar seu conteúdo. A circunstância torna ainda mais grave a ausência pública de uma avaliação fiscal.

Nada impediria o governo de defender politicamente que os custos econômicos e fiscais da proibição são compensados por outros benefícios sociais. Essa é uma escolha política possível de ser submetida ao Congresso e à sociedade.

O governo pode considerar que as apostas trazem custos sociais maiores do que as receitas que proporcionam. Pode propor sua proibição. Pode defender essa escolha perante o Congresso. O que não pode fazer é extinguir uma fonte relevante de receita pública e agir como se essa receita nunca tivesse existido.

Se a perda for juridicamente considerada renúncia, era necessário demonstrar que ela já estava absorvida pelo orçamento sem comprometer as metas fiscais ou apresentar a correspondente compensação. Se prevalecer a interpretação restritiva do conceito de renúncia do art. 14 da LRF, a LDO de 2026 exige, de qualquer maneira, a estimativa detalhada da redução de receita e a análise de sua compatibilidade fiscal. Até agora, não foi apresentada publicamente nenhuma dessas demonstrações.

O Supremo já deixou claro que responsabilidade fiscal não é recomendação política. É requisito constitucional de validade da própria legislação. Ao proibir as apostas, parece que também se tentou reinventar a matemática. 

* Guilherme Stumpf é advogado especialista em Direito Administrativo do Weber Advogados e mestre em Direito pela UFRGS.