A reforma necessária do contencioso tributário

Por Sidney Torres* — A aprovação do Projeto de Lei Complementar (PLP) 124/2022 pelo Senado recolocou em discussão uma questão antiga do sistema tributário brasileiro: como reduzir a litigiosidade sem enfraquecer garantias processuais nem esvaziar a autonomia federativa.

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O texto estabelece normas gerais sobre solução de controvérsias, consensualidade e processo administrativo tributário e aduaneiro. Ao uniformizar garantias, incorporar mediação e arbitragem e vincular a administração a precedentes, enfrenta causas que alimentam o contencioso. Seu alcance, porém, dependerá da regulamentação e da aplicação das novas regras pelos Fiscos.

O contencioso tributário brasileiro alcançava R$ 5,69 trilhões, equivalente a 75% do Produto Interno Bruto, segundo o Observatório do Contencioso Tributário do Insper (2020). Só a dívida ativa da União ultrapassa R$ 3 trilhões, dos quais cerca de um terço é considerado irrecuperável.

Nos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a média gira em torno de 0,28% do PIB.

Boa parte desse volume chega ao Judiciário por meio das execuções fiscais. Segundo o relatório Justiça em Números 2025, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), elas representaram, em 2024, cerca de 26% dos processos pendentes, com taxa de congestionamento de 73,8%. Em 2022, esse índice era de 88%, com tempo médio de seis anos e sete meses até a baixa. Medidas do CNJ voltadas a execuções de baixo valor e sem movimentação útil reduziram o acervo em quase 40% em três anos, sem eliminar os limites do modelo de cobrança judicial.

A reforma tributária do consumo acrescenta outra fonte de pressão. O grupo de trabalho do Superior Tribunal de Justiça (STJ), coordenado pela ministra Regina Helena Costa, projetou que sua implementação pode triplicar a judicialização, já que um mesmo fato gerador poderá dar origem a execuções simultâneas de Estados, municípios e União. O PLP 124/2022 procura modificar mecanismos que hoje prolongam controvérsias administrativas e judiciais.

Um dos eixos do projeto é a padronização do processo administrativo fiscal, disciplinado em novo capítulo do Código Tributário Nacional (CTN), nos arts. 208-A a 208-J. Contribuintes em situações equivalentes podem hoje se submeter a procedimentos distintos conforme o local da cobrança. A proposta preserva a autonomia dos entes federativos, mas estabelece garantias comuns e reduz diferenças de tratamento injustificadas.

A mudança de maior alcance está na ampliação das formas de solução de controvérsias. Ao lado da transação, já disciplinada pela Lei 13.988/2020 e reformulada pelo projeto, o texto incorpora ao CTN a mediação tributária, no art. 171-B, e a arbitragem especial tributária e aduaneira, no art. 171-A.

Durante décadas, a arbitragem em matéria tributária encontrou resistência sob o argumento da indisponibilidade do crédito tributário. O projeto responde a essa objeção ao condicionar os novos mecanismos a autorização legal específica de cada ente e ao declarar que transação, mediação e arbitragem não caracterizam incentivo, benefício ou renúncia de receita para os fins da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A arbitragem e o acordo de mediação suspendem a exigibilidade do crédito discutido. A sentença arbitral favorável ao contribuinte, após o trânsito em julgado, extingue o crédito e produz efeitos equivalentes aos de uma decisão judicial.

A OCDE registra, desde o Study into the Role of Tax Intermediaries, de 2008, e o Co-operative Compliance: A Framework, de 2013, o uso de relações cooperativas e vias não judiciais para reduzir litígios e custos de conformidade.

Nos Estados Unidos, dois mecanismos oferecem referências úteis. O Offer in Compromise, do Internal Revenue Service (IRS), permite a quitação do débito por valor inferior ao total em determinadas hipóteses, como dúvida quanto à exigibilidade ou incapacidade de pagamento integral. Já a Post-Appeals Mediation, oferecida pelo Independent Office of Appeals, admite a atuação de um mediador antes da judicialização. O PLP não reproduz esses modelos, mas admite soluções negociadas sob disciplina legal própria.

A administração tributária também ficará vinculada às decisões definitivas do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça com efeito vinculante. Após o trânsito em julgado, a Fazenda Pública terá até 90 dias úteis para publicar parecer fundamentado indicando como aplicará o entendimento, quais teses deixará de contestar e em quais processos desistirá de recorrer. No processo administrativo fiscal, essas decisões terão efeito vinculante direto e impedirão novo auto de infração baseado em interpretação já afastada pelos tribunais superiores.

A regra enfrenta uma distorção recorrente: em determinadas matérias, o contribuinte vence a tese nos tribunais superiores e ainda precisa discutir, processo a processo, sua aplicação. Se a administração continua autuando ou recorrendo com fundamento já afastado de forma vinculante, transfere ao contribuinte e ao próprio Estado o custo de uma controvérsia cujo desfecho jurídico já foi definido.

O projeto também cria teto geral para multas tributárias. A multa ordinária fica limitada a 75% do tributo ou crédito afetado pela irregularidade, pode chegar a 100% em casos de dolo, fraude, simulação, sonegação ou conluio e a 150% na reincidência. O texto prevê graduação motivada das penalidades e exige que o Fisco individualize a autoria da infração por sujeito passivo. Os descontos variam conforme o momento do pagamento ou parcelamento e são acrescidos em dez pontos percentuais para participantes de programas de conformidade tributária.

Há tratamento mais rigoroso para o devedor contumaz, entendido como aquele cujo inadimplemento é substancial, reiterado e não fundado em contestação de boa-fé. Nessa hipótese, o projeto afasta graduação, redução ou eliminação de penalidade. A distinção dialoga com o Código de Defesa do Contribuinte (LC 225/2026), que definiu critérios para a contumácia, e consolida uma lógica sancionatória: o erro sem intenção de lesar o Fisco não deve receber o mesmo tratamento reservado à fraude deliberada.

Se sancionado, o texto entrará em vigor na data de sua publicação, mas os efeitos não serão simultâneos. Arbitragem e mediação dependerão de lei específica de cada ente. A exigência de duplo grau de julgamento e os demais parâmetros do novo processo administrativo fiscal terão dois anos para adaptação local, período em que os parâmetros do CTN incidirão diretamente. No campo sancionatório, o art. 106, II, do CTN determina que a lei que comine penalidade menos severa se aplique ao ato ainda não definitivamente julgado.

Os novos tetos de multa poderão, portanto, alcançar autuações e processos administrativos ou judiciais pendentes de julgamento definitivo, e não apenas fatos geradores futuros. Já a uniformização procedimental dependerá da adaptação das legislações locais, enquanto arbitragem e mediação só ganharão forma conforme União, Estados, Distrito Federal e municípios regulamentarem seus instrumentos. A diferença entre normas materiais, processuais e dependentes de lei específica deve orientar os primeiros debates após a sanção.

A aprovação do PLP 124/2022 não reduz, por si, o contencioso tributário brasileiro. O projeto reúne instrumentos dirigidos a problemas concretos do sistema: garantias processuais desiguais, resistência ao cumprimento de precedentes, penalidades sem adequada individualização e falta de alternativas à judicialização.

A efetividade dependerá da etapa seguinte. Arbitragem e mediação precisam de regras de acesso que não as restrinjam às grandes causas. A distinção entre contribuinte regular e devedor contumaz exige critérios objetivos.

Os Fiscos também terão de incorporar às rotinas de fiscalização e julgamento os precedentes e garantias previstos no novo Código. Se essas mudanças ficarem limitadas à redação legal, o sistema poderá ganhar novos instrumentos sem reduzir as práticas que sustentam parte expressiva do contencioso atual.

*Sidney Torres é advogado, ex-auditor fiscal da Receita Federal, sócio do Castilho Torres Sociedade de Advogados e Tributarista do Ano de 2026, prêmio concedido pela Ordem dos Economistas do Brasil (OEB)