Entender as mudanças tributárias exige conhecer as estruturas políticas e constitucionais

Por Sacha Calmon Navarro Coêlho* e Tiago Conde Bussamra**

O Direito não existe apartado da organização política do Estado. Ao contrário, suas instituições, competências e mecanismos de funcionamento são expressões de escolhas constitucionais que definem a distribuição e o exercício do poder. Compreender as formas de Estado, os sistemas de governo, os regimes políticos e as organizações partidárias constitui, portanto, pressuposto indispensável para a adequada interpretação da ordem jurídica e, particularmente, do sistema tributário.

Essa compreensão ganha especial relevância no momento em que o Brasil atravessa uma das mais profundas transformações de sua estrutura tributária. A reforma da tributação sobre o consumo, ao estabelecer novas formas de repartição de competências, administração e arrecadação, suscita questões que ultrapassam a técnica fiscal e alcançam o próprio funcionamento do pacto federativo.

Não se trata apenas de substituir tributos ou simplificar procedimentos. Trata-se de compreender como a nova arquitetura tributária se harmoniza com a autonomia dos entes federados, com a distribuição constitucional de competências e com os mecanismos institucionais de solução de conflitos.

É sob essa perspectiva que se impõem alguns aclaramentos jurídicos preliminares, destinados a demonstrar que a compreensão das transformações tributárias exige, antes de tudo, o conhecimento das estruturas políticas e constitucionais sobre as quais repousa o Estado brasileiro.

As considerações desenvolvidas permitem uma constatação fundamental: o sistema tributário não pode ser compreendido isoladamente da organização constitucional do Estado. A repartição de competências, o exercício do poder de tributar e os mecanismos de solução de controvérsias são consequências diretas do modelo político e federativo adotado pela Constituição.

A reforma tributária brasileira evidencia essa relação de maneira particularmente expressiva. Ao instituir um modelo de tributação sobre o consumo assentado na convivência entre competências federais, estaduais e municipais, sob novas estruturas de coordenação e administração, o constituinte reformador introduziu desafios institucionais cuja dimensão ainda não pode ser inteiramente conhecida.

O chamado IVA dual, apresentado como instrumento de simplificação e racionalização tributária, não está imune às complexidades próprias de uma federação marcada por diferentes centros de poder político, administrativo e jurisdicional. A pretendida uniformidade normativa deverá conviver com a autonomia federativa, com a diversidade de interesses dos entes tributantes e com a inevitável necessidade de interpretação e aplicação das novas regras.

É precisamente nesse ponto que se encontra uma das maiores dificuldades da reforma. A simplificação legislativa, por si só, não assegura a simplificação institucional. Tampouco a criação de mecanismos de coordenação elimina, automaticamente, os conflitos de competência, as divergências interpretativas e a judicialização das relações tributárias.

O verdadeiro êxito da reforma não será medido apenas pela eficiência arrecadatória ou pela redução das obrigações impostas aos contribuintes, mas também por sua capacidade de preservar a segurança jurídica, respeitar a autonomia federativa e assegurar a previsibilidade das relações entre o Estado e os cidadãos.
Afinal, uma reforma tributária somente poderá ser considerada verdadeiramente bem-sucedida se, além de transformar a maneira de arrecadar, for capaz de aperfeiçoar a maneira pela qual o poder é exercido e limitado.

Eis a questão essencial: não basta construir um novo sistema tributário. É indispensável assegurar que ele funcione em harmonia com a Constituição, com o federalismo e, sobretudo, com os direitos e garantias dos contribuintes.

*Sacha Calmon Navarro Coêlho é advogado, coordenador do curso de especialização em Direito Tributário das Faculdades Milton Campos, ex-professor titular das Faculdades de Direito da UFMG e UFRJ. Ex-juiz federal, ex-procurador-chefe da Procuradoria Fiscal de Minas Gerais. Ex-presidente da Associação Brasileira de Direito Financeiro (ABDF) no Rio de Janeiro. Autor do “Curso de Direito Tributário Brasileiro” (Forense).

*Tiago Conde Bussamra, sócio do Sacha Calmon – Misabel Derzi Consultores e Advogados, Doutor em Direito Tributário pela UnB e Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Coimbra, Portugal, é conselheiro da OAB/DF, presidente da Associação Brasileira de Direito Tributário (Abradt) e presidente da Comissão de Assuntos Tributários da OAB/DF