Multas tributárias: a desarmonia entre a Reforma Tributária e o entendimento do STF

Por João Vitor Prado Bilharinho* — A discussão sobre os limites do poder sancionatório do Estado em matéria tributária sempre ocupou posição central nos tribunais. Entre a necessidade de assegurar a efetividade da fiscalização e a vedação ao caráter confiscatório das penalidades, o sistema tributário convive há décadas com controvérsias envolvendo a proporcionalidade das multas aplicadas.

Nesse contexto, ganhou especial relevância o julgamento do Recurso Extraordinário nº 640.452 (Tema 487 da repercussão geral), concluído recentemente pelo Supremo Tribunal Federal após mais de 14 anos desde sua afetação, ocorrida em outubro de 2011. O julgamento de mérito envolveu a discussão relativa aos percentuais das multas tributárias isoladas aplicadas em razão do descumprimento de obrigação acessória.

No caso concreto, a Eletronorte foi autuada pelo estado de Rondônia em aproximadamente R$ 164 milhões a título de multa isolada, em decorrência da ausência de emissão de nota fiscal referente à remessa de óleo diesel para a Termo Norte Energia.

Embora o valor do ICMS incidente sobre a operação já tivesse sido recolhido antecipadamente pela Petrobras, sob o regime da substituição tributária, a legislação estadual exigia a emissão de nota fiscal como forma de documentação da remessa do combustível, requisito que não foi cumprido pela Eletronorte.

Por essa razão, a autoridade fiscal de Rondônia aplicou multa isolada de 40% sobre a operação, com base no art. 78, III, “i”, da Lei estadual 688/1996, alcançando a expressiva cifra de R$ 164 milhões.

Para combater a autuação excessivamente onerosa, a empresa impetrou mandado de segurança alegando que a multa seria confiscatória e desproporcional ao dano efetivo causado ao erário, uma vez que não houve sonegação, pois o imposto envolvido na operação já teria sido recolhido anteriormente.

Em primeira instância, a ação foi julgada parcialmente favorável para reduzir a multa de 40% para 10% sobre a operação. Mesmo com uma redução considerável, a autuação ainda estaria em um patamar elevado, representando um montante de R$ 44 milhões, razão pela qual a Eletronorte interpôs recurso de apelação.

O Tribunal de Justiça de Rondônia deu parcial provimento ao recurso da empresa para reduzir a multa para 5%. Ainda assim, a Eletronorte recorreu ao STF através de Recurso Extraordinário (RE 640.452) que foi afetado sob o Tema 487 da Repercussão Geral.

Enquanto o processo ainda estava pendente de análise pelo STF, a Eletronorte optou por desistir do Recurso Extraordinário e incluir o débito relativo à multa em parcelamento estadual para quitação da dívida.

Apesar da desistência, o STF entendeu que a discussão seria de extrema relevância para os contribuintes, optando por manter a afetação da matéria, cujo julgamento final ocorreu em dezembro de 2025.

Em seu voto, o ministro relator Luís Roberto Barroso (aposentado) ressaltou que cabe à lei complementar disciplinar os limites aplicáveis às multas tributárias. Porém, diante da inexistência de lei complementar sobre o assunto, caberia ao STF fixar os parâmetros, com base no princípio do não confisco e da razoabilidade, como forma de garantir uma maior segurança jurídica sobre a matéria.

A tese defendida pelo relator consistia em limitar as multas isoladas por descumprimento de obrigação acessória ao patamar de 20% do valor do tributo ou crédito vinculado — ou, ainda, sobre o valor do tributo ou crédito potencialmente incidente.

Por outro lado, em seu voto-vista, o ministro Dias Toffoli divergiu da proposta do relator. Para ele, a limitação de 20% seria muito restritiva, defendendo uma análise mais flexível pelas autoridades fiscais quanto à aplicação das multas tributárias decorrentes do descumprimento de obrigações acessórias.

No entendimento do ministro, a aferição da proporcionalidade dessas penalidades não poderia se limitar aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Deveriam também ser considerados elementos como a gravidade da infração, a existência de dolo, fraude ou má-fé, a reincidência do contribuinte e o eventual prejuízo causado ao Estado.

Assim, a Corte fixou o seguinte entendimento para o Tema 487/STF: multas isoladas por descumprimento de obrigação acessória não poderiam alcançar patamares superiores a 60% do valor do tributo ou crédito vinculado, podendo chegar a 100% apenas nos casos em que sejam identificadas circunstâncias agravantes. Por outro lado, inexistindo tributo ou crédito tributário vinculado, a penalidade não poderá exceder 20% do valor da operação vinculada à penalidade, admitindo-se sua majoração até 30% no caso de existência de circunstâncias agravantes.

Contudo, tais limites não aplicam a infrações de natureza predominantemente administrativa, como é o caso das multas aduaneiras. Isso porque sua natureza jurídica e finalidade são distintas das multas tributárias isoladas analisadas no âmbito do Tema 487.

O Supremo ainda optou por modular os efeitos de sua decisão, para que ela fosse aplicada a partir da publicação da ata de julgamento, que ocorreu em 7 de janeiro de 2026. A exceção é para os processos judiciais e administrativos ainda em curso que foram ajuizados antes da referida data.

Embora o julgamento do Tema 487 pudesse trazer maior segurança jurídica para os contribuintes, os efeitos do julgamento foram totalmente mitigados por ocasião da edição da Lei Complementar 227/2026, promulgada seis dias após a publicação da ata de julgamento do STF.

Com a edição da nova legislação, os incisos XI e XVI do art. 341-G, da LC 214/2025 (incluído pela LC 227/2026), estabeleceram multas de 100% do valor do tributo sobre descumprimento de obrigações acessórias envolvendo operações sujeitas ao IBS e a CBS, como a circulação de bens sem documento fiscal (inciso XI) ou pela falta de emissão de documento fiscal na aquisição ou entrada de bens ou serviços no prazo legal (inciso XVI).

Essa contradição entre a Lei Complementar e um precedente vinculante do STF demonstra que os contribuintes devem ficar atentos sobre as novas mudanças envolvendo a Reforma Tributária que será implementada e se tornará efetiva em breve.

Nesse caso, a Lei Complementar já ingressou no ordenamento jurídico em desconformidade com o tema vinculante fixado na sistemática da Repercussão Geral, aumentando a insegurança jurídica envolvendo as multas tributárias e que certamente será objeto de judicialização.

Essa desconformidade entre o ordenamento jurídico vigente, as teses fixadas pelo STF e a regulamentação introduzida pela Reforma Tributária é um assunto que deve ser acompanhado atentamente tanto pelos aplicadores do direito quanto pelas empresas, diante das relevantes implicações jurídicas, econômicas e contenciosas, especialmente no âmbito judicial, que certamente produzirá nos próximos anos.

*João Vitor Prado Bilharinho é advogado da área tributária no escritório Diamantino Advogados Associados