Opinião
É preciso impedir que o sistema de governo escolhido pelo Constituinte privilegie apenas quem detém a chave do cofre, em detrimento da soberania popular
Por Vitor Marques* — Imagine um presidente que, ao assumir o cargo, descobre que pode decidir livremente sobre apenas 3,5% de tudo o que a União arrecada. Essa é a realidade do Poder Executivo Federal brasileiro hoje. É também uma das razões por que, cada vez mais, o poder de fato tem migrado para o Congresso Nacional.
O presidencialismo brasileiro está enfraquecido. O advento do chamado “orçamento secreto”, a partir de 2019, têm contribuído significativamente para esse cenário. As repaginadas emendas parlamentares — pulverizadas nas modalidades individuais, de bancada e de comissão — somaram R$ 50,4 bilhões em 2025, sem que as responsabilidades acompanhassem essas garantias. Essa dinâmica tem fragilizado o presidencialismo brasileiro, deteriorando a harmonia entre os poderes.
O orçamento da União aprovado para 2026 é de R$ 6,5 trilhões. Desse valor, o Executivo Federal dispõe de apenas cerca de 3,5% para a implementação de políticas públicas, o restante está comprometido com despesas obrigatórias (Previdência, folha de pagamento, pisos constitucionais de saúde e educação) e com o refinanciamento da dívida pública. O já reduzido espaço discricionário do Executivo encolhe ainda mais: as emendas parlamentares hoje respondem por cerca de 21% de tudo o que sobra de orçamento não obrigatório. Essa margem exígua deixa poucas condições para se executar concretamente uma agenda de governo, seja de esquerda ou de direita.
Conforme a pesquisa do Insper, “É assim em todo lugar? Emendas parlamentares no Brasil e em 11 países da OCDE”, de 2024, o percentual destinado ao Poder Legislativo brasileiro é superior ao de 11 países — Alemanha, Austrália, Canadá, Chile, Coreia do Sul, Espanha, Estados Unidos, França, Itália, México e Portugal — quatro deles presidencialistas e um semipresidencialista.
O sistema republicano e a forma presidencialista de governo, adotados pela Constituição Federal de 1988 e ratificados por plebiscito popular em 1993, compõem um modelo que está passando por uma mudança silenciosa, mas profunda.
As emendas impositivas vêm esvaziando as atribuições políticas do chefe do Poder Executivo Federal, reduzindo-o, na prática, a um mero Chefe de Estado. Ao mesmo tempo, contribuem para concentrar e aumentar o poder nas mãos do Legislativo e de seus representantes.
O relatório do Tribunal de Contas da União, publicado em julho de 2026, sobre o pagamento e uso das emendas parlamentares, analisou 100 transferências especiais, as chamadas “Emendas Pix”, no valor de 198 milhões de reais, destinadas a 73 cidades e estados entre os anos de 2020 e 2024, tendo constatado problemas em 82% destas emendas e um prejuízo estimado em 49 milhões de reais. O estudo aponta falta de transparência e rastreabilidade dos recursos, problemas na execução financeira, irregularidades em licitações e problemas na execução física dos projetos.
Vê-se que o Brasil vivencia uma “parlamentarização do presidencialismo”, com as funções e prerrogativas do Executivo deslocadas para o Legislativo, sendo a disponibilidade orçamentária a chave dessa mudança.
É preciso impedir que o sistema de governo escolhido pelo Constituinte privilegie apenas quem detém a chave do cofre, em detrimento da soberania popular.
Para a preservação do sistema de governo coletivamente escolhido, algumas calibragens são necessárias. Quanto às emendas impositivas, é fundamental a prévia definição de valor por deputado federal e senador, unificando-se as modalidades de emendas existentes, o que garantiria maior transparência para todo o procedimento de destinação, além de tornar esses agentes corresponsáveis em relação ao ordenador de despesas pela licitação e execução da obra ou serviço previsto, numa equação variável, atrelada ao crescimento ou à queda do PIB.
As emendas discricionárias deveriam estar vinculadas ao desempenho da economia do país e ser destinadas às bancadas partidárias, que ficariam responsáveis por escolher a política pública prioritária, bem como a região e a forma de execução dos valores aplicados.
O valor total das emendas impositivas e discricionárias, conjuntamente, deve ser inferior ao atual, bem como condizentes com a política de regime fiscal adotado pelo país e ocupar menos espaço no orçamento livre da União. Todas elas devem ser vinculadas a projetos concretos, com plano de trabalho, cronograma de execução e índices objetivos que possam aferir a eficiência das emendas nas políticas públicas, sendo exigida a aplicação de percentuais mínimos, em áreas sensíveis, definidos no momento da elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
O cenário atual beneficia sobretudo os parlamentares mais influentes, sem que critérios objetivos estejam à disposição para monitoramento da sociedade. Nesse contexto, também, as emendas parlamentares inibem a pluralidade e dificultam a alternância de poder no Parlamento.
A nova forma de participação do Poder Legislativo no ciclo orçamentário precisa estar em sintonia com o texto constitucional, para que excessos e acúmulo de poder não esvaziem as competências asseguradas a cada um dos Poderes pela Constituição.
*Vitor Marques, advogado, mestre e doutorando em Direito pela PUC-SP
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