O custo da longa fase de transição na implementação do IBS

Por Leticia Marques Netto* — A reforma tributária tem objetivo conhecido e desejado: substituir a fragmentação de tributos, com uma combinação mordaz de sobreposições, alta litigiosidade (inclusive entre os próprios entes tributantes) e um dos mais elevados custos de conformidade do mundo, por um modelo supostamente mais simples, transparente e neutro, baseado na tributação do consumo no destino.

A mudança, entretanto, não consiste apenas na substituição do ICMS e do ISS pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e do PIS e da Cofins pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). Ela altera profundamente a lógica de distribuição das receitas tributárias entre União, estados e municípios.

O sistema atual opera basicamente sobre a tributação na origem. Estados produtores e grandes centros econômicos historicamente concentraram parcela significativa da arrecadação do ICMS, enquanto o ISS permaneceu vinculado aos municípios onde se localizavam os prestadores de serviços. A nova realidade fiscal inverte os polos e a tributação passa a ser no destino, isto é, no local onde ocorre o consumo de bens e serviços. É uma mudança na espinha dorsal da tributação do consumo no país, com o objetivo de reduzir distorções econômicas, combater a “guerra fiscal” e aproximar o Brasil das práticas adotadas pelas principais economias do mundo.

Essa alteração, contudo, produz inevitáveis efeitos distributivos, ou seja, alguns estados e municípios tendem a perder arrecadação; outros, especialmente aqueles predominantemente consumidores, tendem a ganhar. Em um país como o nosso, no qual as desigualdades regionais são evidentes e cujo financiamento das políticas públicas é altamente dependente da arrecadação, a migração abrupta poderia provocar graves desequilíbrios fiscais e, portanto, políticos e sociais.

É essa preocupação que explicaria a longa transição prevista pela reforma. O legislador buscou evitar perdas imediatas para os entes federativos, permitindo que a redistribuição das receitas ocorra gradualmente ao longo de vários anos, acompanhada de fundos compensatórios e mecanismos de equalização.

Preservação da estabilidade financeira

O propósito é legítimo, na medida em que a preservação da estabilidade financeira da federação constitui um objetivo constitucional relevante.

O problema, entretanto, não está no objetivo em si, mas na forma escolhida para alcançá-lo: o longo período de transição até 2033.

Ao optar por reduzir os impactos e riscos políticos decorrentes da redistribuição das receitas públicas, o legislador fez isso transferindo para os contribuintes privados parcela significativa dos custos dessa acomodação institucional.

Durante quase uma década, os contribuintes brasileiros serão obrigados a conviver simultaneamente com dois sistemas tributários. Terão de manter estruturas paralelas de apuração, adaptar continuamente sistemas informatizados, revisar contratos, reconfigurar processos internos, treinar equipes, interpretar normas transitórias, erros e acertos procedimentais e, portanto, suportar um inevitável aumento dos custos de conformidade. Logo, em vez de simplificar, a transição multiplica exponencialmente a complexidade.

Sob a perspectiva da economia institucional, toda reforma, especialmente de natureza fiscal com um giro estrutural e de lógica tão relevantes quanto a atual reforma tributária do consumo, gera custos e dores decorrentes do processo de transição.

Mas a solução dada pela reforma, no sentido de alongar o processo de transição, merece reflexão.

Não há dúvida de que a preservação do equilíbrio federativo beneficia toda a sociedade, mas a administração desse equilíbrio é responsabilidade do próprio Estado. União, estados e municípios dispõem de instrumentos jurídicos e financeiros para administrar perdas temporárias de arrecadação: fundos de compensação, transferências intergovernamentais, mecanismos de equalização fiscal, repartições constitucionais de receitas e ajustes orçamentários progressivos.

Nada disso exige, como consequência necessária, que milhões de contribuintes sejam obrigados a administrar simultaneamente dois sistemas tributários por quase dez anos.

Em outras palavras, havia duas alternativas para a implementação da alteração da lógica fiscal em questão. A primeira consistia em concentrar a transição tributária para os contribuintes (implementação imediata, como no caso da substituição do PIS e da Cofins pela CBS) e utilizar mecanismos financeiros entre os próprios entes federativos para distribuir e compatibilizar os impactos arrecadatórios. A segunda, escolhida, foi prolongar a complexidade tributária do setor produtivo para suavizar o processo político de redistribuição das receitas públicas.

Escolha institucional, não técnica

Claramente, trata-se de uma escolha institucional, não de uma solução técnica.

Essa escolha produz efeitos econômicos deletérios. O aumento dos custos de conformidade reduz produtividade, encarece investimentos, dificulta o planejamento empresarial, amplia a insegurança jurídica e prolonga a litigiosidade. Recursos que poderiam financiar inovação, expansão da atividade econômica e geração de empregos passam a ser direcionados para consultorias, adaptações tecnológicas e gestão de riscos tributários.

Sob a ótica da economia do direito, a decisão vai na contramão da eficiência. O Estado, que possui maior capacidade de coordenação e redistribuição, transfere parcela significativa dos custos da transição para agentes privados que não participaram da decisão política e tampouco possuem instrumentos para administrá-la coletivamente.

Esse é, justamente, o maior paradoxo da reforma: construiu-se um sistema tributário destinado à simplificação permanente, mas escolheu-se um modelo de implementação que institucionaliza anos adicionais de alta complexidade em razão da imposição de coexistência de dois sistemas, o antigo e o novo.

Uma reforma tributária não deve ser avaliada apenas pela qualidade do sistema que pretende entregar ao final da transição. Deve ser julgada também pela racionalidade dos meios empregados para alcançá-lo.

A estabilidade das finanças estaduais e municipais é um valor constitucional que merece proteção e um objetivo perseguido pela implementação suave e paulatina do IBS. Mas essa proteção não deveria ser garantida mediante a transferência difusa dos custos da transição para toda a atividade econômica nacional. Harmonizar os interesses da federação significa criar mecanismos de compensação entre os próprios entes públicos, e não converter contribuintes em financiadores silenciosos de uma solução política.

A verdadeira simplificação tributária não depende apenas do desenho final do sistema, mas também da forma pela qual se administra sua implementação. Um modelo que promete eficiência futura, mas prolonga por quase dez anos os custos da complexidade atual, merece reflexão crítica.

É nesse contexto que surge um questionamento inevitável: por que a implementação do IBS não poderia seguir lógica semelhante à adotada para a substituição do PIS e da Cofins pela CBS, com entrada em vigor integral em 2027?

Dispersão de custos

Embora uma alteração dessa magnitude representasse uma ruptura mais intensa no curto prazo para os entes federativos, seus efeitos para a economia poderiam ser menos onerosos do que a prolongada convivência entre regimes tributários distintos. Em vez de dispersar por quase uma década os custos de adaptação por toda a atividade econômica, a transição seria concentrada no momento da mudança, permitindo a captura mais rápida dos benefícios prometidos pela reforma.

Sob essa perspectiva, a implementação integral do IBS, acompanhada de mecanismos de compensação financeira entre os próprios entes federativos, poderia representar uma solução mais eficiente. Os desafios decorrentes da redistribuição arrecadatória permaneceriam, mas seriam enfrentados por aqueles que dispõem dos instrumentos institucionais adequados para administrá-los. Enquanto isso, empresas e contribuintes poderiam usufruir mais rapidamente dos ganhos de simplificação, previsibilidade e redução dos custos de conformidade que justificaram a própria reforma tributária.

*Leticia Marques Netto é advogada tributarista e sócia do escritório Machado Associados*.