Por Luiz Fernando Casagrande Pereira e Dante D’Aquino*
Artigo publicado originalmente no Estadão
Nada pode ser mais grave para um mandatário do que sofrer o processo de impeachment. Ameaçado pelo escândalo de Watergate, Richard Nixon renunciou em 1974 à Presidência dos Estados Unidos. Na ocasião, a Suprema Corte negou o recurso de seu advogado e determinou a apresentação do conteúdo integral das gravações que envolveriam o presidente na invasão dos escritórios do partido democrata. Dezoito anos mais tarde, no Brasil, houve o processo de impedimento do então presidente Fernando Collor que, à semelhança de Nixon, renunciou para evitar a deposição. Ainda assim o Congresso prosseguiu com a votação que afastaria Collor por oito anos da vida pública.
No entanto, foi a partir do impeachment da ex-presidente Dilma, finalizado à brasileira em agosto de 2016, que o instrumento passou a ser utilizado corriqueiramente para pressionar ocupantes de cargos públicos. O desfecho dado ao caso Dilma, fruto de interpretação oblíqua do texto constitucional (em especial do artigo 52, parágrafo único), permitiu a votação fatiada pelo Senado, o que resultou em seu afastamento sem a perda dos direitos políticos. O impeachment, dessa forma, afigurou-se mais leve e o item passou a integrar a caixa de ferramentas da barganha política.
Ministros do Supremo Tribunal Federal, Ministros do Tribunal de Contas, Governadores de Estado, Prefeitos, todos, agora, têm contra si essa hipótese que, não raro, se materializa em diversos pedidos infundados de impeachment. Segundo o Estadão, o Senado acumula, hoje, dez pedidos de impedimento de ministros do Supremo Tribunal Federal. Ainda que seja razoável, juridicamente, defender a hipótese do instrumento de controle, o que se infere na prática é que sobram excessos e hipérboles e falta critério nas múltiplas peças apresentadas.
Se hoje dez pedidos tramitam contra Ministros do Supremo, recorde-se que, há pouco, eram mais de três dezenas. De acordo com o estudo publicado pelo Conjur, quando o Senado esteve sob a presidência de Davi Alcolumbre foram arquivados trinta e quatro pedidos de impeachment contra ministros do Supremo e dois pedidos contra o Procurador Geral da República. Examinando-se o conteúdo argumentativo, destaca-se, dentre os diversos pedidos, o distribuído em 2019 por Janaína Paschoal, então Deputada Estadual, contra a decisão do Ministro Dias Toffoli. O então presidente do Supremo proibiu o Coaf de fornecer relatórios de dados fiscais sigilosos ao Ministério Público sem prévia autorização judicial. De acordo com o pedido, o Ministro teria impedido o Coaf de exercer suas funções que, segundo a Deputada, englobaria quebrar sigilos de particulares sem decisão judicial, analisar movimentações financeiras, elaborar relatórios e enviar informações ao MP, tudo com dispensa de controle judicial. O movimento de Janaína diz muito sobre a qualidade dos pedidos de impeachment que, é o que parece, prestam-se apenas para cavar algum espaço na imprensa.
Sem dúvida, um dos elementos que contribui para a sobreutilização do impeachment é a falta de qualidade legislativa de suas disposições, que remontam à década de cinquenta. O texto pretendia “definir os crimes de responsabilidade”, mas se valeu de “cláusulas gerais” que permitem um vale tudo. Há, por exemplo, a “definição” de que os atos do governante que “atentem contra o livre exercício do Poder Legislativo, Judiciário e dos poderes constitucionais dos Estados” podem o sujeitar ao processo de impedimento; ou, ainda, “qualquer ato que atente contra o legal emprego” dos recursos públicos; ou, mais, todo ato que atente contra a “probidade administrativa”. Enfim, uma coletânea de conceitos lacônicos, amplos e genéricos a fomentar a utilização sem critério seguro, favorecendo o uso político (e midiático) do instrumento.
Quando se examina de perto a questão do impeachment de Governadores de Estado, a incerteza jurídica cresce à proporção do mau uso. Isso porque a lei 1.079/50 previu a formação de um tribunal misto, composto por cinco desembargadores e cinco membros do legislativo. Nesse ponto, a previsão merece críticas. Além de ser um tribunal formado posteriormente à acusação (pós fato), o que é vedado pela Constituição de 1988, pois configura Tribunal de exceção, a regra viola a representatividade e proporcionalidade.
Em criterioso levantamento sobre o tema [1], Claudio Roberto Barbosa Filho afirma, com razão, que mencionado Tribunal não respeita nenhuma proporcionalidade, dado que sempre será composto por 5 Deputados e 5 Desembargadores. “Veja-se, por exemplo, as diferenças entre o estado mais e menos populoso do país: o Estado de São Paulo possui 360 Desembargadores e 94 Deputados Estaduais, enquanto que o Estado de Roraima possui 10 Desembargadores e 24 Deputado Estaduais. Desta forma, o Tribunal Especial Paulista será composto por 01,38% dos membros do Judiciário e 5,31% dos membros do Legislativo enquanto que o Tribunal Especial Roraimense será composto por 50% dos membros do Judiciário e 20,83% membros do Legislativo.”
Há, no entanto, quem defenda essa natureza essencialmente política do instrumento. Paulo Brossard afirma que, sendo instrumento político, caberia aos Estados, dentro do modelo de autonomia federativa, regular o processo de impedimento de acordo com as circunstâncias locais. “Dado que os impropriamente chamados crimes de responsabilidade, enquanto infrações políticas, não são crimes, mas ilícitos de natureza política, como política é a pena a eles cominada, cujos efeitos não extravasam da esfera provincial, nada mais condizente com a lógicas das instituições federativas que, no círculo dos Estados, o direito local regulasse o impeachment.” [2]
Ocorre que a lei 1.079 de 1950 previu a formação do misto e, conquanto tenha havido, nos últimos anos, diversas ações diretas de inconstitucionalidade propostas pela OAB contra referida sistemática (como a ADI 4.791, 4.792, 4.800) o Supremo Tribunal Federal manteve a regra em julgamento ocorrido em maio de 2015. A Corte definiu que o impeachment de Governadores de Estado será processado pelo Tribunal Especial composto por 5 membros do legislativo e 5 desembargadores sorteados. Houve, ainda, o entendimento de que é dispensável a autorização prévia das Assembleias Legislativas para instalação da Ação Penal contra os Governadores, ao contrário do que ocorre no caso de processos contra o Presidente da República.
Wilson Witzel, do Rio de Janeiro; Wilson Lima, do Amazonas; Helder Barbalho, do Pará; João Azevedo, da Paraíba e Carlos Moisés, de Santa Catarina, são alguns dos governadores que se depararam com pedidos de impeachment. E, ao se analisar o conteúdo dos pedidos, o que mais chama a atenção é o caso de Santa Catarina.
Segundo notícia veiculada no Valor Econômico, Carlos Moisés enfrenta um segundo pedido de impedimento referente à compra de respiradores, sem licitação, para tratar pacientes com Covid-19. E, nesse caso em particular, a votação e o impedimento poderão ocorrer ainda em maio. No entanto, Ministério Público Federal concluiu, em minucioso parecer, que nenhum dos dados colhidos confirmam que Carlos Moisés determinava qualquer tipo de conduta ilícita por meio de secretários ou outros subordinados. Ainda segundo o parecer, não seria de se esperar que o Governador, com a intenção de praticar a fraude, solicitasse a prévia participação do Tribunal de Contas, do Ministério Público e do Procon nos procedimentos como medida preventiva. O parecer foi elaborado com base nas perícias realizadas nas quebras de sigilo telefônico, telemático e nas buscas e apreensões contra o Governador. Em 14 de abril do corrente ano, com fundamento na posição do MPF, o Superior Tribunal de Justiça determinou, em definitivo, o arquivamento do Inquérito [3].
Seguir com o impeachment depois da decisão do STJ é transmudar o processo em recall.
A fim de se evitar a banalização e o mau uso do impeachment, o Congresso poderia dar um passo rumo ao amadurecimento da questão e avaliar, com seriedade, juntamente com a reforma eleitoral, o instrumento já bem implementado no âmbito dos municípios norte-americanos, conhecido como recall. O termo, que já nos é familiar nas relações de consumo, pode ser definido como um processo que, ao seu final, confere o poder de “destituição de autoridades públicas por meio de decisão popular.” [4]
O tema já está abordado na chamada PEC do recall (21/2015) e pode ser aperfeiçoada, em nossa visão, para melhor se adaptar ao sistema jurídico brasileiro, sobretudo no âmbito estadual e municipal. Atualmente, a proposta permite a revogação do mandato de membros do poder executivo e legislativo, após o transcurso de dois anos da data da posse, por meio de votação popular. A hipótese merece estudo. Até lá, no Brasil não há recall. E o impeachment não pode ser a via transversa para resolver a lacuna.
[1] BARBOSA FILHO, Cláudio Roberto. O impeachment de Governadores no Brasil. 2017.
[2] PINTO, Paulo Brossard de Souza. O impeachment: aspectos da responsabilidade política do Presidente da República. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1992.
[3] Disponível em: https://www.conjur.com.br/dl/stj-arquiva-inquerito-governador-santa. pdf
[4] ÁVILA, Caio Márcio de Brito. Recall. A revogação do Mandato político pelos eleitores: uma proposta para o sistema jurídico brasileiro.
*Luiz Fernando Casagrande Pereira. Sócio Fundador do Escritório Vernalha Pereira Advogados. Coordenador-Geral da Abradep. Doutor e Mestre em Direito Processual Civil pela Universidade Federal do Paraná (UFPR).
*Dante D’Aquino. Sócio do Escritório Vernalha Pereira Advogados. Mestre em Direito Penal Empresarial. Professor de Processo Penal.