Imposto Seletivo e os limites da Constituição

Por João Alberto Graça* — O governo anunciou que enviará ao Congresso, ainda nesta semana, a medida provisória que define as alíquotas do Imposto Seletivo (IS), conhecido como “imposto do pecado”. A partir de 2027, o tributo deverá alcançar produtos como cigarros, bebidas alcoólicas e refrigerantes, além de veículos, extração mineral e apostas.

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O objetivo é legítimo. Fazer o preço refletir parte dos custos que determinados bens impõem à saúde pública e ao meio ambiente é um instrumento possível de política pública. Segundo os números divulgados pelo governo, o tabagismo custa R$ 153,5 bilhões por ano aos cofres públicos. A dimensão desse impacto justifica medidas para desestimular o consumo nocivo. Mas a legitimidade da finalidade não dispensa limites aos meios utilizados.

O Imposto Seletivo tem natureza extrafiscal. Sua função é induzir comportamentos por meio da tributação, considerando a nocividade dos bens e serviços alcançados. A Constituição Federal, no artigo 153, inciso VIII e parágrafo 6º, estabelece suas diretrizes, incluindo a incidência uma única vez, a não incidência sobre exportações e a fixação de alíquotas por lei ordinária. A própria Constituição também estabelece limites específicos para a tributação da extração mineral.

A finalidade extrafiscal, porém, não suspende as demais garantias constitucionais. A vedação ao confisco, prevista no artigo 150, inciso IV, a proporcionalidade e a livre iniciativa continuam a valer. Um tributo criado para desestimular determinada conduta não pode, por meio de uma alíquota excessiva, inviabilizar uma atividade econômica lícita. Quando isso ocorre, deixa de funcionar como instrumento de orientação e passa a assumir caráter punitivo.

O Supremo Tribunal Federal já reconheceu a relevância da seletividade como parâmetro de controle da tributação. No Tema 745 da repercussão geral, a Corte decidiu que o ICMS incidente sobre energia elétrica e serviços de telecomunicações não pode superar a alíquota geral quando aplicada a bens e serviços essenciais. Embora o precedente trate de outro imposto, demonstra que a definição das alíquotas não está imune ao controle constitucional.

O risco do Imposto Seletivo também precisa ser avaliado pelo efeito acumulado sobre a carga tributária. O IS integra a base de cálculo de outros tributos, entre eles o ICMS, o ISS, o IBS e a CBS, conforme as regras aplicáveis. Isso significa que seu impacto econômico não pode ser medido isoladamente. É necessário considerar o custo tributário total que recairá sobre cada setor, inclusive os efeitos sobre preços, margens, investimentos e empregos.

Para 2027, o governo sinaliza a manutenção da carga tributária atualmente suportada em relação ao IPI, enquanto a Confederação Nacional da Indústria defende um período mais longo de neutralidade. Nas bebidas alcoólicas, o modelo em discussão prevê um escalonamento de alíquotas a partir de 2029. Se a redução de outros tributos não compensar o aumento do Imposto Seletivo, haverá elevação efetiva da carga, com possíveis consequências para a produção formal e o mercado de trabalho.

O encarecimento de produtos nocivos pode contribuir para reduzir o consumo, mas o resultado depende do desenho da política tributária. Uma carga excessiva também pode estimular a informalidade e o mercado ilegal, que opera à margem das obrigações fiscais e sanitárias. Nesse cenário, o Estado corre o risco de prejudicar empresas regulares sem alcançar, na mesma proporção, o comportamento que pretende desestimular. A avaliação da medida precisa, portanto, considerar não apenas a arrecadação, mas também seus efeitos concretos sobre o consumo, a concorrência e a atividade econômica.

Há, ainda, uma questão jurídica relevante quanto ao instrumento escolhido. A Constituição prevê a fixação das alíquotas do IS por lei ordinária. Parte da doutrina entende que essa previsão suscita restrições ao uso de medida provisória. Mesmo para quem admite essa possibilidade, é necessário enfrentar o artigo 62, parágrafo 2º, da Constituição, segundo o qual a medida provisória que institui ou majora impostos só produz efeitos no exercício financeiro seguinte se tiver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada. O Imposto Seletivo não está entre as exceções expressamente previstas no dispositivo.

A discussão não é meramente formal. Se a medida provisória não for convertida em lei no prazo constitucional, sua aplicação em 2027 poderá ser questionada. Tampouco parece possível contornar essa exigência por meio de decreto presidencial, uma vez que o Imposto Seletivo não integra o rol de tributos cujas alíquotas podem ser alteradas pelo Executivo com fundamento no artigo 153, parágrafo 1º.

O Congresso Nacional terá, assim, papel decisivo na definição dos parâmetros do novo imposto. A análise das alíquotas deve vir acompanhada de avaliação de impacto econômico, transparência sobre a carga efetiva e critérios objetivos para eventuais aumentos. Também é necessário assegurar previsibilidade aos setores afetados, para que empresas possam planejar preços, contratos e investimentos sem depender de mudanças sucessivas nas regras.

O Imposto Seletivo pode ser um instrumento legítimo de proteção à saúde e ao meio ambiente. Sua validade, contudo, não decorre apenas da importância desses objetivos. Depende da observância dos limites constitucionais e da demonstração de que a tributação é adequada à finalidade pretendida.

A seletividade não é um cheque em branco para o Estado. O sucesso do tributo deverá ser medido por sua capacidade de reduzir danos, sem transformar a tributação em confisco nem destruir atividades econômicas que a própria legislação permite.

*João Alberto Graça é advogado, consultor em Direito Tributário, Societário e Governança Corporativa